摘要：工业化与城市化一方面是经济发展的现实需要，另一方面使大量失地农民产生。以土地为基础的家庭养老方式是中国农民最主要的养老方式。土地的丧失，使失地农民的养老即“老有所养”问题现实的放在了我们面前。通过失地农民养老保障理论分析和实证研究，提出了相应的失地农民养老保障的应对措施。应不断提高对失地农民养老保障的认识，加大养老基金投入，提高待遇，同时促进就业。更重要的是应该随着经济与社会的发展，逐步构建全国性的与现行养老保障体系互通的全民基本养老保险体系。
关键词: 失地农民，养老保障，对策，全民基本养老
从1978年起中国进行经济体制改革，这35年来的改革开放，社会经济得到了巨大的发展. 改革开放的历程，同时也是我国工业化、城市化的发展历程。在经济发展、工业化、城市化的进程中，征用土地如修建公路、城市扩展、工业园区等是进行经济建设的基础性工作。全国到底有多少农民在拆村运动中失去了土地？至今未见有详细数据，但至少不应低于2000万。
目前我国失地农民养老保障的研究还处于探索尝试阶段，政策的保障水平、保障制度等还有待于进一步的完善。国家层面的法律和制度还比较缺乏，养老保障的安排大都是从现实的问题来考虑，从工业化、城市化、完善社会主义市场经济、城乡统筹发展等更高层次的制度考虑的研究还比较缺乏，应加大这方面的研究，促进和谐社会的建设。
一、慈溪市经济与社会发展基本情况
（一）慈溪经济社会发展基本情况
慈溪市地处浙东杭州湾南岸,东、东南接镇海区、江北区，西、西南连余姚市，介于北纬30°02′～30°24′和东经121°02′～121° 42′之间，为沪、杭、甬三角地区结合部。市境总面积1154平方公里（不含海域，未计入1954年后新成陆土地），海岸线北凸成弧形，长66公里（1986年图版量标为77.56公里）。是浙江省综合实力四强县（市）之一，长期居于中国百强县前十，是浙江老牌强县（市）。
2012年，慈溪地区生产总值（GDP）948.29亿元，按可比价计算，同比增长9.4%，比全国（7.8%）、省（8.0%）、宁波（7.8%）分别高1.6、1.4和1.6个百分点。以产业论增长贡献，三次产业分别拉动经济增长0.1、5.1和4.2个百分点（其中工业为4.3个百分点）；三次产业结构比例由上年的5.0:60.0:35.0优化为4.9:58.4:36.7，第三产业占GDP的比重比上年提高了1.7个百分点。其中，第一产业实现增加值46.54亿元，同比增长2.0%；第二产业实现增加值553.34亿元，同比增长8.5%，工业实现增加值510.36亿元，同比增长7.7%，对经济增长的贡献率上升至46.3%，成为对经济增长贡献率最高的行业，工业企稳向好促使全市地区生产总值增速止跌向好回升；第三产业实现增加值348.41亿元，同比增长12.0%，增速在三次产业中最高。
2012年末慈溪市户籍总户数425201户，户籍总人口1041904人，其中非农人口192089人。
2012年慈溪市城镇居民人均可支配收入37711元，同比增长10.5%；农村居民人均纯收入20383元，同比增长11.6%。城乡居民收入之比由上年的1.87∶1缩小到1.85：1，低于全国3.10：1的水平。城乡居民恩格尔系数分别为33.6%和39.5%。城镇居民人均居住面积41.81平方米，农村居民人均居住面积69.88平方米。
（二）慈溪市区域内土地征用情况
2002年出台了《慈溪市土地征收补偿管理办法》明确规定在全市范围内实行统一征地的补偿标准。2008年结合本市经济发展水平，修订出台了《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》新城河北段综合区片区总面积13311亩，其中拆迁区块面积4513亩，拆迁建筑面积221.4万平方米。新城河南段综合片区总面积5661亩，其中拆迁区块面积1885亩，拆迁建筑面积82万平方米。城东综合片区总面积7628亩，其中拆迁区块面积1166亩，拆迁建筑面积44.1万平方米。城南综合片区总面积4519亩，其中拆迁区块面积2882亩，拆迁建筑面积171.2万平方米。城西综合片区总面积4301亩，其中拆迁区块面积2130亩，拆迁建筑面积100.08万平方米。城北综合片区总面积8655亩，其中拆迁区块面积1810亩，拆迁建筑面积75.25万平方米 。在开发区域内的被征地农民一般仍会处于失地的状态。
二、失地农民养老保障的基本情况
（一）慈溪市失地农民养老保障政策
被征地农民养老保障制度在慈溪市被称为“土保”，其主要内容包括 ； (1) 实施对象 ：农村集体土地被征用后，以户为单位，人均承包土地少于(等于) 0． 013公顷 (O． 2 亩)，或被征土地达到 5O 以上，具有村合作 经济社员资格的人员。(2)交费标准：养老保险费为一次性缴纳，个人缴费额与参保人员年龄挂钩，年龄越大缴费额越低，每一年龄段分别有 A ，B ，C 三档标准，参保者可自行选择(各年龄段缴费标准见表 1)。(3)享受条件和待遇：被征地农 民参保后男满55周岁，女满50周岁 即可享受养老保障待遇，标准按个人缴费额不同分为 A ，B ，C 三档，A 档为每月150元，B档为每月200元，C 档为每月 250 元。(4) 资金筹措和管理：“土保”所需资金，按照政府、集体、个人三方共同负担的原则筹集 ，市、镇(街道)按A档交费标准的3O和8进行补助 (不论参保者选择哪一档)，同时，村集体经济可以根据各村经济承受能力，对参加养老保险的被征地农民个人缴费部分给予适当补助，参保者个人缴费包括村集体补助部分计入个人账户，养老金先从个人账户支付，个人账户不足支付时由统筹基金支付。养老保障费由市“土保”经办机构负责收缴，实行收支两条线管理。缴纳的养老保障费及利息实行财政专户管理，市“土保”经办机构设支出专户，资金存量由财政专户按保证两个月正常支付需 要的资金额度拨入，确保养老金支付。(5)对特困群体的政策：“土保”政策中除养老保障外，对于无力承担个人缴费，村集体经济组织也不能补足其个人缴费额的被征地农民，可以申请生活补助，生活补助待遇标准为A档享受标准(150元)的38即每月57元补助资金由市、两级财政予以保证。可以比照企业职工参保的办法，为被征地农民办理城镇企业职工基本养老保险手续。(6)与城镇职工基本养老保险的衔接 。
（二）慈溪市社会养老保障基本情况
2012年慈溪市职工养老、医疗、失业、工伤、生育等五大保险参保人数分别新增10.02万人、7.73万人、4.17万人、8.88万人、9.45万人，五大社会保险参保人数累计分别达到69.02万人、56.15万人、22.79万人、39.20万人、35.78万人，城乡居民社会养老保险、土保分别新增参保15309人、6646人，累计参保人数分别达到22.48万人、13.71万人，慈溪市社会保险综合参保率达到81.2%。调整提高职工养老和城乡居保养老金标准，慈溪市企业退休职工基本养老金享受人员、企业退休职工低标准养老保险待遇享受人员、企业退职基本养老保险待遇享受人员月人均养老金达到1779.9元，比调整前增加190.8元；城乡居保基础养老金提高到140元/月，同时对未叠加享受其他养老保障待遇的城乡居民社会养老保险缴费参保人员增发20元/月。调整完善城镇职工基本医疗保险政策，进一步扩大历年个人帐户支付范围，调整提高特殊病种的医保待遇，降低部分医疗服务项目的自付比例，职工医保待遇进一步提高。
慈溪市共有低保6213户9530人，全年发放低保资金3831万元，其中城镇451户644人288万元，农村5762户8886人3543万元。全年向3.26万余名高龄老人发放高龄津贴2127万元。调整提高孤儿基本生活费标准，向91名孤儿发放生活费108.8万元。落实五保供养制度，市镇两级为702名农村“五保”和城镇“三无”对象落实年供养经费784.8万元。发放困难群众基本生活价格补贴，共计4.6万余人次618万元。加快推进梅林、新潮塘保障性住房项目建设进度，在建保障性住房3362套55.1万平方米，新启动坎东保障性住房1151套5.8万平方米。同时，落实房源，加强保障房的供应，全年推出各类保障房1109套。
（三）慈溪市促进就业的情况
慈溪政府积极推进城乡统筹就业，改进就业服务，。强化职业培训，对被征地农民，在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求，但未能就业的，视同城镇其他登记失业人员，发给《就业登记证》，凭《就业登记证》享受城镇其他登记失业人员的就业扶持政策。对女年满40周岁以上、男年满50周岁以上的被征地农民，视同城镇下岗失业人员，凭《再就业优惠证》享受城镇下岗失业人员再就业扶持政策。对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，减免部分税费政策。同时，还可享受为期3年的社会保险补贴，对照企业参保或灵活就业人员缴费的，给予全额社会保险补贴(不含个人应缴纳的社会保险费)。
三、慈溪市失地农民养老保障情况分析
（一）失地农民现象会在较长时期存在
慈溪市经济与社会事业的高速发展，是我国改革开放取得的巨大成果。作为国内较发达地区之一，第二、三产业GDP年增长率基本上在10％–20％左右，第一产业保持较低水平增长，经济增长主要是由第二、第三产业的增长来实现。工业建设、交通基础建设及城市扩张等都必须以征用土地为载体来实现的。随着慈溪市工业化、城市化的进程，失地农民的现象必然会伴随而持续存在。
（二）慈溪市失地农民就业形势不容乐观
征用土地的开发区基本上紧靠城城镇边缘，就业机会比偏远农村地区多，但由于技能、文化、观念等因素，失地农民进入当地正规企业就业相对困难，相比较其他各种灵活就业的比较多。由于灵活就业者是在补贴的基础上直接缴纳费用进入职工养老保障体系，失地农民主动想要进入企业职工养老保障体系的不多。当地政府应在目前发放《就业证》、《再就业优惠证》和拨付促进就业专项资金的基础上，根据失地农民的就业特点，促进失地农民就业工作，注意各种养老保障政策的衔接和对接。部分失地农民进入企业就业，参加企业职工养老保障制度，这部分失地农民进入了企业职工养老体系，提高了收入，同时减少了单纯的失地农民养老保障所需承担的财政负担。
（三）单独的失地农民基本生活保障制度
失地农民基本生活保障资金主要由当地财政负担，集体经济少量分担，在目前低水平的保障条件下，资金的保障还不存在问题。随着将来经济的发展和征地的增加，进入被征地农民基本生活保障的人员增多；随着生活水平的提高和养老保障水平的提高，当地财政的支出会有较大的增加，资金保障的延续性会受到考验。
同时由于土地补偿金的一次性分配，短期内失地农民的生活不会存在困难。但长远来看，随着土地补偿金的用尽，失地农民基本生活保障水平又不高，失地农民低水平的基本生活保障将会形成较大的社会压力。
失地农民基本生活保障制度，从开始初就达到了全覆盖，但该制度是以单纯的财政资金为来源，没有强调缴费与享受相对等的原则，对于尚处于劳动阶段的中青年失地农民没有体现出养老中的个人缴费责任。
按现行的职工养老保险体系，必须缴费满15年后才可以在老年后领取养老保险金。失地农民就业后，加入职工养老保险，由于其原先不存在个人账户，必须缴费满15年才有可能享受养老金：对于到退休年龄不足15年的中年失地农民，从制度上失去了加入职工养老保险的机会；由于职工养老保险待遇与缴费年限相挂钩，年青的失地农民就业后由于缴费年限少，其养老待遇也就低。同时失地农民流动就业后，前后养老保障制度衔接困难，失地农民基本生活保障制度应该充分加强就业与养老的联系，从制度上给予适当的调整，保证失地农民就业就能加入职工养老保险体系。
从以上内容分析，失地农民养老保障的财政稳定性将会经受时间考验，土地补偿金的短期或长期合理使用的选择，基本生活保障中没有体现缴费与享受相对等的原则，在失地农民基本生活保障制度与现行的职工养老保障体系缺乏缴费年限与最终养老待遇、流动就业合理衔接制度，所以单独的失地农民基本生活保障制度延续性将会受到严峻考验。
四、解决地农民养老保障问题的对策
（一）加强对失地农民养老保障的认识
随着经济与社会的发展，经济建设用地会不断的增加，再加上时间的推移，失地农民的生计及养老保障的问题会越来越突出。在社会发展中，失地农民作为身份与经济收入支出结构剧烈变化的群体，其养老保障问题必须得到国家和社会的进一步重视。
（二）引导失地农民养老保障意识转变
养老是一个长期性的问题。要使失地农民认识到养老问题的长期性，使失地农民在纳入目前相应的社会养老保障体系的前提下，对自身的养老情况有进一步的认识。由于传统的农业经济基础被改变，原先的养老保障体系面临着重建，应引导失地农民面临这些新的变化，针对新的经济发展情况对养老问题进行相应的安排，如各种不同的促进养老的安排、补充保险等。同时要加大对就业的宣传与促进力度，要让失地农民认识到就业是解决养老保障的最根本办法之一。正规就业与非正规就业都是促进收入、解决养老保障的办法之一。
（三）建设完善失地农民养老保障体系
失地农民养老保障的问题是我国城市与农村两元经济体系趋向一元化过程中的碰撞点之一。失地农民在失地后，除重新调整给予土地承包外，其本质上已属于非农业人员，应将其逐步纳入当地社会或城镇居民的统一养老保障体系。
养老保障体系的建设不应局限于某一社会群体，应考虑到全社会的发展。在我国工业化、城市化的进程中，原先比较稳定的城乡“二元”经济结构向一元化过渡，人员的区域流动性、职业流动性都在增加，不同养老体系之间制度的限制导致流动性差，限制了经济和社会的稳定发展。最根本办法是应建立全国统一的包括失地农民养老保障问题在内的可全国流动的养老保障体系一全民养老保障体系。
目前多样性的失地农民养老保障方式只能暂时性的解决局限地域范围的失地农民养老保障问题。城镇职工基本养老保险统筹区域限制的问题目前得到了重视，正在提高统筹的区域水平。失地农民养老保障制度的考虑，应跨出现行的制度框架，从更高的层次来统筹解决，即纳入构想中的全民基本养老保险体系。失地农民在失地前以纯农民的身份进入全民基本养老保险，按当地的农村收入水平进行缴费和享受待遇，主要为个人缴费和当地政府和集体资助。土地被征用后，按照以土地换社会保障的原则，用部分补偿金补缴养老保险费用，对不同年龄阶段进行测算，按照介于当地城镇收入和农村收入水平的之间水平确定过渡性补缴的标准，将失地农民的养老待遇适当提高。当失地农民有可能进入企业工作后，再确定其新的缴费水平，主要为个人及所在工作单位缴费。对于失地农民来说，该养老保障系统是一个稳定的、待遇也有可能逐步提高的养老系统，同时，也为失地农民全国范围的流动就业创造了条件。如果实行这样的制度，象宜兴市被征地农民基本生活保障制度的延续性问题也就得到了解决，同时养老待遇水平过低的现象也会调整到合适的水平。
（三）多方筹措基金提高养老保障水平
目前失地农民养老保障基金来源主要是失地农民的土地补偿金、集体资金和政府的土地转让费用或财政资金。由于养老保障基金的规模影响到养老保障的待遇，显然目前失地农民养老保障大部分处于一个较低水平，多方筹措养老保障基金，尤其应逐步加大政府对失地农民养老保障基金的支持力度。
应该建立多元化筹资机制。失地农民养老保障基金主要来源应该是转让土地所得的资金，目前农民被征地所得到的土地补偿金是由国家强制性的标准来确定的，与政府出让土地的价格相比，补偿金标准低，按照市场经济的原则，土地的补偿没有全部到位。按照以土地换保障的原则，政府和当地集体有义务加大养老保障基金的投入，应该将土地转让所得的大部分用于当地社会保障建设，尤其是养老保障的建设。其次对于当地还没有进入老年阶段的失地农民，应该适当缴纳一定的养老保障基金，按照个人账户的基金累积制度原则，适当的低水平缴费，一方面体现了养老基金筹资的多元性，另一方面，也有利于缴费人员进入老年后能领取更高水平的养老金。
（四）促进失地农民的就业和劳动保障
失地农民相对于城市人员而言，其文化程度、工作技能、社会认识等等方面的差异，失地后的就业是相对困难的。政府应从帮助其提高认识、加强引导、相应职业培训，促进正规和非正规就业，使失地农民尽可能有相对稳定的职业，强化新《浙动法》的实施，使就业人员尽可能纳入现行社会养老保障体系。
针对失地农民登记情况和实际就业现状，开展公益性的职业培训，加大失地农民的职业技能和职业的适应性。同时了解当地企业的职业需求，联合企业单位进行联合的职业培训工作。定期举办失地农民培训班，免费开展汽车驾驶、电动缝纫、计算机、纺织印染、家政等与失地农民相适合的专业培训，进行职业技能鉴定。
将失地农民纳入城镇下岗职工管理范围，将原本只向城镇失业职工发放的再就业小额贷款发放范围延伸到失地农民，失地农民凭城镇失业证可办理政府贴息贷款，实现自主创业。坚持“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，广开就业门路，大力促进失地农民就业。
失地农民获得可观的征地补偿金，创业的愿望倍增。我们鼓励失地农民自谋职业、自主创业。对有创业愿望的失地农民进行免费创业培训，对失地农民新办个体经济企业需招用职工的，给予免费服务。
五、结语
本文通过分析认为要解决失地农民的养老保障问题，应该进一步提高对失地农民养老保障制度建设的认识，从土地收益中加大养老基金的投入，逐步提高养老保障的待遇水平，从多种角度来宣传引导促进失地农民就业，同时也要多角度的促进失地农民的收入。最为重要的是应整合现有的多种社会体系，本着缴费与待遇适当挂钩的原则，逐步建立以个人账户和社会统筹方式的全民基本养老保障体系，将失地农民养老保障纳入到新的全民基本养老保障体系中。只有建立全民的基本养老保障体系，才能够有效的使我国现行的农村与城市二元经济结构体系逐步趋向一元化的社会经济结构体系，促进自由流动，才能使我国工业化城市化的进程得以顺利的实现，达到建设和谐社会的目标。只有逐步完善养老保障制度建设才能保证失地农民养老保障体系得到持续的发展。如何构建与经济社会相适应的全民基本养老保障体系，并且逐步将现有不同的社会养老保障体系包括各地不同形式的失地农民养老保障制度融合成一个体系，需要进行进一步深入的研究，以促进全社会的顺利发展。
六、参考文献
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2、慈溪市概况http://baike.baidu.com/link?url=9vcdvAhMAFMGwaMNuCL5Lyuq0cQ5OZ8cGCl-r07ywPB2fV8MQWnP8CHmOUTHrofh2behfkFRf7CoPSzy7wN6dq
3、三驾马车跑出速度贡献——2012年慈溪GDP解读 慈溪政府网http://www.cixi.gov.cn/art/2013/1/28/art_14354_975632.html
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5、李淑梅 被征地农民养老保障制度基于浙江慈溪市调查经济理论与经济管理2006 年第 2 期
6、慈溪经济总量人均GDP10年均翻两番 慈溪政府网http://www.cixi.gov.cn/art/2012/9/14/art_19383_943795.html
7、慈溪就业政策 慈溪劳动保障局官网http://laodong.cixi.gov.cn/
