关于基层服务型政府的构建问题的研究

摘要：在新公共管理思潮和全球政府治道变革的影响下,我国的行政改革正由建设型政府向服务型政府转变。基层政府在我国政权体系中具有重要的地位,它是上级政府与广大人民群众联系的桥梁，所以构建基层服务型政府有着重要的现实意义。本文从服务型政府及基层服务型政府的涵义，服务型政府理论的发展历程来说明基层公共服务型政府的构建对于整个政府的公共服务的构建有着重要意义。结合我国当前基层公共服务型政府建设现状，分析基层公共服务型政府模式中存在的主要问题。并针对这些问题，提出我国基层公共服务型政府模式的构建路径。

关键词 基层政府服务型政府公共管理

我国各级政府拥有人民赋予的公共权力,掌握和控制着大量的公共资源, 作为国家事务和社会事务的决策者、管理者, 具有极为重要的地位,在经济社会发展过程中，承担着无可替代的重要职责。正是政府在国家和社会生活中的特殊地位、作用和影响，决定了政府建设对于国家经济社会发展所具有的举足轻重的作用。而与此同时,国家经济社会发展的不同阶段,更对政府建设提出了不同的需要。2008年2月胡锦涛在中共中央政治局集体学习时，强调建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，要深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的主要任务。可见，我国政府越来越重视人民群众日益增长的公共需求，不断提高公共服务的水平。而基层政府在我国政权体系中具有重要的地位，是上级政府与广大人民群众联系的桥梁，因此构建好基层服务型政府是对整个政府的公共服务的构建有着重要意义。

一、服务型政府概念的界定

（一）服务型政府的概念厘定

服务型政府概念是在学术界多年讨论的基础上形成的，近年来国内学者对其进行深入研究并概念提出不同的观点。“服务型政府” 这一概念首先是由张康之提出的，他认为：“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。这在行政学界得到了广泛认同。

迟福林认为，公共服务型政府并没有否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接搞投资建设的做法，主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展。

刘熙瑞认为基层服务型政府应该通过官方标准、政府标准、社会标准，基于公民的变化方向。

吴玉宗认为，基层服务型政府是指政府符合需求的公众，在工作、工作内容、工作程序和工作方法上组织，个人提供便利，以促进社会稳定与发展。

我国政府在行政改革的道路上也是与时俱进。胡锦涛总书记在党的十七大报告中对我国“加快行政管理体制改革, 建设服务型政府”做出了新的部署,提出了新的要求,他强调:“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”2011年“十二五”规划再次明确提出：“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。”

（二）服务型政府及基层服务型政府的涵义

服务型政府的本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。总之，服务型政府是指为人民服务的政府，把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府，其根本目标是使群众满意。

基层地方政府是处于层级结构最底层的地方政府，在其辖域范围内不再存在更低级的地方政府，直接面向地方居民，承担地方事务治理职责，直接联系着百姓的生活琐事。基层服务型政府就是指具有服务型政府性质的基层地方政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此，基层地方政府在社会建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。

二、服务型政府的理论依据

（一）马克思主义代表制思想

马克思说国家是“集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力” ,因此当无产阶级掌握政权之后, 目标就是建立切实为人民服务的政府,“把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。”而政府内部必须“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷”。马克思主义坚持以“代表制”取代资产阶级“代议制”的这种政治形式。所谓代表制“实质上是工人阶级政府”,是“通过人民自己实现的人民管理制”可见,马克思所预见的无产阶级的未来政府与我国倡导建设的“服务型政府”有很大的共同点。马克思关于人民政府的这些论述,无疑为我国建立服务型政府提供了最直接的思想源泉。

（二）新公共管理理论

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论对政府角色的定位是强调企业家精神,新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。　单从这一点上来说，非常契合“服务型政府”建设的根本目标。服务型政府就是以公民服务为宗旨，实现这服务职能并承担着服务责任的政府。公民就是享受政府提供的服务的“顾客”，政府的主要任务就是建设的社会使“顾客”满意。

（三）科学发展观

科学发展观，第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。坚持科学发展观必须坚持以人为本。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。科学发展观中的以人为本的思想正与公共服务型政府中的为人民服务不谋而合，为我国构建公共服务型政府指明了方向。

三、当前我国基层服务型政府建设的基本现状

（一）当前我国基层服务型政府建设基本状况

当前，作为政府建设目标，从中央政府到基层政府无一例外都将“服务型政府”作为我国各级地方政府的选择。我国中央政府在2004年的人大会议上明确提出要建立服务型政府。自此，各地都提出了这个建设目标。

1.政府工作程序的简化

在服务型政府建设中进展效果较突出的一个方面是改变了政府部门工作程序的繁琐。行政程序的简化不仅提高了行政效率，方便企业和群众办事，还使得我国政府更适应市场经济的发展，同时也满足了广大人民群众的需要。在简化工作程序的同时，政府服务的态度和方式也做出了改革。“政务超市”、“一站式”服务等都推进了政务便捷化。这些改革方法被全国几乎所有的县级以上政府采用，甚至已经延伸至乡镇基层政府。

2.转变服务方式，转变工作作风

在服务态度上，各级政府紧抓政府工作人员的工作作风，健全各种责任制度，加强了对公务员的管理，定期进行明察暗访工作，对不认真履行服务职责和服务态度较差的公务员，严格按照有关规定予以处分，同时还充分发挥群众监督和舆论监督的作用来保证公务员的服务质量。不少地方基层政府都充分利用电子计算机技术和网络技术，开通电子政务平台，成立电子监察室，进行网上审计，实行网上办公，方便了群众，提高了行政工作的效率。及时有效地公开信息，群众得以行使监督权利，使政府服务工作更加公开透明化。

3.改革行政审批，转变政府职能

各级政府按照国家有关行政许可的规定，进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的审批事项，并推进审批方式改革，建少审批环节。我国许多地方政府建设服务型政府的思路都是按照精简机构这个方向进行的。在精简机构的同时，各地政府还增加了一些有利于为群众服务的便民办事机构，虽然有些政务中心在运行过程中还存在一些问题，但是的确为老百姓办事提供了不少的便利，在未来的建设中还需进一步推进完善各项机制。

（二）当前我国基层服务型政府建设中存在的问题

在建设公共服务型社会的过程中，中央政府与地方政府所遇到的瓶颈大体相同，但却在很多方面又有所不同，基层服务型政府的主要问题表现为:

1.不少基层政府官员仍存在官本位思想, 对公共服务认识程度不高。我国有几千年封建社会的历史，中国传统文化中“官本位”、“官大于民”的思想仍然普遍存在，在不少政府工作人员眼里，领导、上级、自己、其他部门都比百姓重要。这种思想至今仍渗透在中国政府各个层面的行政中，因此使构建服务型政府的观念还存在宏观和微观上的意识淡薄。宏观上，政府虽然从“全能型”政府转变成“有限性政府”，但是政府仍未广泛授权于社会，权利的集中使构建服务型政府遇到了重重困难；微观上，政府的行政人员利用公共权力为己谋取私利，成为既得利益者。他们对公务员应该作为服务者的角色的意识比较淡薄。

2.公共服务体制僵化,现行体制的缺位、错位。这方面使得基层服务型政府的建立难以得到保障。如现行考核机制，往往比较重视考核经济发展指标，而相对忽视社会发展指标。在干部考核方面，缺少基层群众和服务对象的意见，只是政府内部进行工作考核。此外，财政分配体系等方面也难以适应形势发展的需要，给基层造成很大压力。

3.基层政府经济基础比较弱，投入不足。目前，全国众多的乡镇中，相当一部分难以正常运作，另一些也是举步维艰，没有稳定的财政收入，致使乡镇公共投入难以维继，服务型政府建设没有物质保障。基层政府重视经济建设，从而忽视了就业、社会保障、义务教育、医疗卫生等公共事业方面的投入，导致地方政府在公共产品和公共服务的供应方面还存在一定的缺口，公共产品和服务方面需要的财政资金配置未到位。另外, 由于地方政府财力有限以及地区间财力的差距, 极易造成公共服务的供给不足和不公平。

4.责、权分离。乡镇责权不对等，往往造成上有千根线、下只一口针的现象，中央政府出台的政策可能在落实环节被基层乡镇政府束之高阁，变成一张空谈。有利可图时，部门都争着管，有责任要分担时，部门都往外推。乡镇政府权力小，责任大或者是有责任，却无相应的权力，责任在乡镇政府，权力却在县级的职能部门，未形成互相衔接、环环相扣的权力和责任体系，权责失衡现象严重。

四、进一步完善我国基层服务型政府建设的路径思考

我国在建设基层服务型政府的过程中的确还存在着不少问题，为此，我们需要在党中央的正确领导下，采取有效的对策以加快推进基层服务型政府建设的进程。具体应做到以下几点：

（一）树立“以人为本”的服务理念

转变政府职能必须以转变理念为前提，否则政府的服务就不能落到实处。要将过去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”转变。要以科学发展观为指导，牢固树立以人为本、执政为民的思想，政府管什么、做什么都要以人民的需要为前提。如果观念不转变，服务型政府的建设只能成为泡影，政府要按照人民群众的意愿来展开管理，加强与人民群众的联系，主动接受人民群众的监督，切实解决与人民群众有切身利益的最大问题。

（二）完善基层政府的运行机制

以建立大部制为基层政府改革的突破口，健全服务型政府的运行机制。实行大部制是政府机构改革的主题和重点，要整合和优化政府职能，以更好地为广大人民群众服务。随着市场经济的发展，政府公共服务正在向综合化方向发展，因此，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中的关键。政府必须实行全方位的管理，建立科学的服务型政府的运行机制。

（三）切实转变政府职能

在资源配置上，特别是公共财政要加大公共事业、社会管理、社会保障的投入。切实转变政府职能是建设服务型政府的核心问题。建设服务型政府，要在健全政府职责体系、全面正确履行政府职能上下功夫。首先，应科学合理的界定政府职能。政府要更加注重公共服务和社会管理，在加强和改善市场监管、经济调节的同时，要把精力更多的放在和谐社会建设与社会事业的发展上来。其次，要合理划分各级政府的职责权限。要正确理顺中央与地方政府的关系以及它们之间的职责与分工，形成科学合理的政府层级体系，以提高政府效率。再次，要完善政府绩效考核体系。以督促和监督各级政府履行好自己的职责。

（四）不断加强公务员队伍建设

一支高素质的公务员队伍是构建基层服务型政府的支柱。公务员队伍的建设直接关系到党的形象和党的党的执政能力建设。因此，建设一支高素质的公务员队伍势在必行。首先，要建立健全公务员制度运行机制，确保公务员素质。要不断完善公务员的录用制度：录用必考，考则选优，任人为贤。其次，要不断完善公务员的更新机制。要打破过去的铁饭碗，公务员应能吃苦耐劳，多下基层工作，实行动态管理。再者，要加大对公务员的培训，不断提升公务员的素质。要使公务员的培训制度化，树立终身学习的理念，使他们的知识与理念也与时俱进。而在工作过程中，碰见问题，而不是寻找惯例，应该在合理的政策要求下，为办事群众、企业提供方法，站在他们的角度上思考问题，而不是一味地推卸责任，从而造成繁琐的办事流程，这就要求工作人员具有创新意识，寻找新方法，新思路。

五、结论

总之，构建服务型政府并不是一朝一夕就可以完成的，它是一个逐步建立和实行的过程。持以人为本、全心全意地为人民服务、积极主动地与公众沟通交流、善于听取人民的建议和意见、广泛创造公民参与机制、认真履行职责、廉洁自律、创新机制，促进服务型政府的建设目标的实现。

“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。”我们相信，随着服务型政府建设的不断推进，党和政府为人民服务的宗旨会更加职能化、制度化，政府与老百姓会越来越亲近，干群关系会越来越好，我们的社会也会越来越和谐。

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