关于构建基层服务型政府问题的思考

摘要：合理定位和积极转变基层政府职能，关系到基层政府机构改革的进一步发展，关系到农业发展、新农村建设，关系到我国农村经济繁荣、政治稳定、社会和谐。尤其是在国家提出的服务型政府建设背景下，对基层政府职能转变进行深入研究显得尤为必要。因此，本文即探讨了关于构建基层服务型政府问题的思考，首先进行了相关概念厘定，然后针对构建服务型政府的必要性进行探讨，接下去分析了基层政府中存在的问题，最后则针对完善我国基层服务型政府建设的策略提出几点粗浅的建议及看法。

关键词：服务型政府；乡镇政府职能；基层政府

近年来，基层政府在机构改革、管理体制创新等方面都取得了显著的成效。但基层政府职能转变并未取得实质性的进展，与我国经济发展不相适应，也不符合广大人民群众的要求，可以说，基层政府已经陷入了一系列的困境。

同时，随着社会公共需求的扩大以及市场经济条件下政府职能的调整，单纯的权力行为己经无法实现现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡己是当务之急。如果这些问题不能理清，将影响服务型政府任务的完成，影响和谐社会的构建。因此，本文的研究具有一定的现实意义。

一、相关概念厘定

（一）服务型政府的内涵

学界广泛认可的是这样一种定义：服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。

（二）基层服务型政府主要职能

基层政府的主要职能是：1.执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作；2.监督集体和个人执行国家计划指标，完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务；3.教育干部、群众积极实行计划生育；4.加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利；5.组织乡财政收入，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导；6.加强对农林牧副渔各业生产经营的指导；7.做好乡村基本建设统筹规划；8.积极发展乡村教育、卫生事业。

二、构建服务型政府的必要性

（一）完善社会主义市场经济体制的要求

经济的发展和变化也会从观念、职能、机构、行为方式等方面影响着政府的变革。市场经济的发展要求形成与之相适应的政府理念、组织架构以及工作方式。因而，完善和发展社会主义市场经济，关键在于政府。政府必须理清与市场的关系，转变职能，减少对市场的直接干预和控制，将职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，即将政府工作重心转到“服务”上来，努力构建一个服务型政府。

（二）社会和谐的需要

社会问题日益加深，造成人与人、人与自然以及人与社会的矛盾，破坏了社会的整体性与和谐性。主要表现为：首先，城乡二元矛盾突出，城市化水平较低，乡村经济较落后，直接影响了城镇化的进程和城乡经济的发展；再次，经济发展与环境矛盾突出，各省市都有着自身独特的资源优势，为了发展，很多地区几乎竭泽而渔，以资源的过度开发换取GDP的增长，并由此带来严重的环境问题。

本文举例进行说明，例如：中部地区社会问题日益加深，造成人与人、人与自然以及人与社会的矛盾，破坏了社会的整体性与和谐性。因而，服务型政府把“以人为本”放在核心地位，坚持一切发展为人民，坚持在科学发展观的指导下，促进人、经济以及社会的全面发展，并以促进人的全面发展为终极目标。因而，相比原来的管制型政府模式，服务型政府有利于缓解社会矛盾，促进社会的和谐与发展。

（三）基层民主政治发展的需要

加强农村民主政治建设，是新农村建设的重要内容，在农村民主建设方面，基层政府起到了积极的推动作用。建设乡镇服务型政府，是深化行政管理体制的需要。近30年来，乡镇政府改革的主题是精简机构，提高效率，也取得了显著成效。但是，随着市场经济体制的逐步完善，这种改革已经不能适应经济和社会发展的需求，下一阶段的乡镇政府改革必须进入转变职能的新阶段。农村民主建设的发展需要基层政府加以推进，加强乡镇政府建设有利于促进农民的组织化程度的提高，加强乡镇政府建设有利于引导村民自治。

三、当前我国基层服务型政府建设中存在的问题

（一）乡镇政府干部治理机制不完善

随着我国农村经济社会的发展，对乡镇干部队伍的素质提出了更高的要求。然而，目前我国乡镇干部队伍整体素质偏低，己经不适应新形势的发展。例如：多数乡镇干部缺乏系统的理论学习，掌握的实用技术少，思想观念陈旧；很多乡镇干部作风不够端正，思想保守，缺乏宗旨意识和开拓进取精神，创新能力不强，工作积极性较低，缺乏应有的紧迫感和责任感；还有很多乡镇干部民主法制意识淡薄，依法行政能力弱，工作中以权代法、不切实际瞎指挥的现象时有发生。这些问题的存在，造成了一些乡镇干部开展工作时阻力重重，也阻碍了服务型政府的建立。

更为重要的是，我国乡镇干部管理制度主要是一种“压力型体制”，地方资源和干部人事的调配、任命完全由上级掌控，乡镇政府干部治理机制缺少自主权。税费改革为乡镇政府从管制型政府向服务型政府转变创造了条件，但在现行的“压力型体制”下，乡镇政府的职能难以实现。在压力型体制下，乡镇干部不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，而不是花费更多的时间和精力做一些本职工作，解决关系本地群众切身利益的问题，影响了乡镇政府的公信力。

（二）服务性制度供给的短缺，管制性制度供给的过剩

1. 服务效率低下

服务效率低下也是政府服务的一大顽疾。政府提供服务效率的一个重要考核指标就是相关成本，公务员队伍、政府机构规模以及财政支出等直接决定了政府的行政成本。而政府经过不断改革依然摆脱不了缩小—膨胀—缩小—又膨胀的现象，机构依然臃肿，公务员队伍庞大，人浮于事现象也普遍存在，最主要的是政府财政支出额庞大，政府人员以权谋私、公共财产浪费现象屡禁不止。同时，由于政府信息公开不够，运行机制不透明，缺乏相关的监督和制约机制，政府官员盲目决策，决策不科学也提高了政府行政成本。就当前状况而言，部分地区在服务型政府的制度建设方面存在严重的供给短缺问题，又表现在两方面：一是制度严重短缺，地区政府在传统体制下的制度设计往往是基于对社会的管理及控制，随着服务型政府建设的展开，这些制度设计已经不能适应形势的变化。在服务型政府构建的中，地区政府也进行了积极的实践和探索，如开展一站式服务、政务超市，提出服务承诺，开展政务公开，进行重大问题听证等，但是却都局限在操作层面而没有能上升到制度层面，政府行为极具随意性，缺乏公信力。

另外就是制度供给服务的不健全，突出表现为政府公务人员的绩效评估制度的不科学，基本下级的升迁、任免都是由上级决定，考核大权也掌握在上级手中，因而导致层层政府为上级政府服务，而非为民众服务。以此同时，官员问责制度的不健全也致使服务大众成为一种形式和说法，难以有效落实。

2.管制性制度供给的过剩

在政府职能错位突出表现在：政府热衷于短期经济效益，直接干预市场经济的运行，投资于竞争性领域，甚至直接从事垄断性的经营，导致部分地区统一开放的市场和公平有序的竞争至今难以形成。同时政府又过多的介入非公共产品的定价环节，而在公共物品和准公共物品的价格决定上，如与民众生活息息相关的水、电、天然气、交通、教育、医疗等方面，忽视民众的意见和参与。部分地区在服务型政府的制度建设中，一方面存在服务性制度短缺的问题，同时另一方面存在制度供给的过剩，主要是指那些不适应现在社会的发展和需求的过时的或无效的制度。这些制度的存在不仅无效，同时也导致交易成本提高，加剧了社会矛盾。严重困扰部分地区服务型政府构建的一大突出问题就表现在政府的行政审批制度上。行政审批制度在我国，涉及社会生活的方方面面。

（三）乡镇政府权责不相符

目前，我国的乡镇政府权责不对等，处于有责无权、以有限的权力承担着无限的责任的状态。税费改革后，乡镇政府这种权责不对等、缺乏自主权的行政管理体制严重影响着乡镇政府职能的发展转变。

《地方组织法》第51条规定，乡镇政府作为我国最基层的一级政府，主要任务是“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制具有组织性强、渠道畅通、贯彻落实快等优势。但在实施具体的管理过程中，由于法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容以及与上级政府之间的事权划分，更没有规定具体的职责权限，这就使得乡镇政府在履行职能时困难重重。实际工作中，由于乡镇政府直接面临广大农民群众，在实施公共管理过程中遇到的问题比较复杂，而上级政府则要求乡镇政府对各项工作抓好落实。这样一来，乡镇政府就成了全能的政府。

按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任。但目前我国乡镇政府职能的履行已经远远超出自身的职责范围，乡镇作为一级政权组织的权力相当有限，但乡镇政府的职责却没有因此而减少，相反随着经济社会的发展而呈增加的趋势，造成了乡镇职责与权力不匹配。这导致很多乡镇政府不惜使用不规范的公共权力手段来完成上级政府下达的各项任务指标，越权执法、违法执法的现象时有发生，降低了政府的公信力，导致乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

四、进一步完善我国基层服务型政府建设的几点建议

（一）完善乡镇政府干部治理机制

乡镇干部担负着农村改革、发展和稳定的重任，是乡镇政府职能转变的关键。因此，必须要进一步提高干部队伍素质。具体来说，首先要加强乡镇基层干部思想政治建设，尤其是要增强领导干部的民主意识和法制观念，提高依法办事的能力，促进法治型政府的建立。其次是要加强乡镇基层干部能力建设，在各种能力中，要尤其重视服务群众的能力。农村基层干部要准确把握群众所需，不断拓宽服务群众的渠道，提高为农民群众服务的能力，促进服务型型政府的建立。

绩效评估对于提高政府的服务水平和绩效有着重要作用，科学的绩效评估应该追求经济、社会以及政治效益的统一。服务型政府的建设要求必须建建立一套适应市场经济和社会发展要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府绩效的评估体系。针对现在情况，主要应从以下几方面进行：第一，要明确并拓宽评估的范围，要将政府在发展经济取、提高人民生活水平、管理绩效、成本等各方面纳入考核范围；第二，成立专门的绩效考核机构，形成以政府为主体，广大民众共同参与的绩效考核机构，增强评估的客观性和透明性：第三，必须改良评估方法，建立一套科学的评估体系和通用的评估方法，对评估的主体、过程、结果进行细致考评，并实行多次、不定期评估。需要从以下几方面入手：首先，必须强化问责的力度，加强人大代表、司法机关、大众媒体以及民众对政府及其官员的问责，使问责无处不在，不在是一纸空谈；其次，完善问责程序，增强问责的可操作性和实践性，重点是加强问责的透明性，明确问责对象、答复时间、处理过程以及结果等；最后也是最重要的一点就是强化问责的刚性，对问责的范围、主体、标准、程序等形成统一的标准，并坚决执行。

（二）健全和完善公共财政体系，降低服务成本

财政体制是政府机制得以正常运行的资金保障，财政政策决定了政府的活动方向和范围，因而科学完善的公共财政体制是政府机制正常运行的有利支持和保障。根据服务型政府建设的要求，政府应该逐渐退出非公共物品领域，随之要求政府财政指出重点也应随之转移，应将财政重点投入到诸如公共卫生、公共安全、基础设施、科技、教育、文化建设等公共服务方面，特别是那些政府存在明显缺位而社会需求大的重要领域，并不断提高这些方面支出在公共财政中所占的比例，从而保证政府的公共服务职能的实施。与此同时，必须形成配套的关于财政体制的严格的考核、评估和监督机制，保证公共财政的科学合理运用，加快财政体制向服务型财政体制的转变。

同时要调整乡镇政府的事权与财权，在现行的财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，这就要求各级政府进一步调整财权与事权的划分。要调整乡镇政府与上级政府之间的财政分配关系。属于乡镇政府职能范围内的基础性行政支出，例如乡镇教育、卫生、基础设施建设和财政、民族事务、司法行政、计划生育等事务都应该作为乡镇政府支出范围；同时，应由县级政府承担的公共事务，如公检法、环境治理、资源保护等，应纳入县级财政支出范围，而且乡镇政府无力承担但需要乡镇政府组织的公共事务，如农村义务教育、新型农村合作医疗和养老保险制度等，应由县财政纳入乡镇财政支出范围，实行转移支付。

（三）合理划分权限

如何定位与上级部门的关系是乡镇行政管理体制改革中的最大难题。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清的，这使乡镇政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。

因此，乡镇行政管理体制改革首先必须合理划分乡镇政府与上级政府的权限。一是还权于乡镇，解决事权与财权相统一的问题，明确乡镇政府的权力和责任；二是处理好与上级各部门的关系。县级部门与乡镇政府之间不是领导与被领导的关系，县级部门不应对乡镇政府实施直接发号施令；三是县级部门在乡镇的派出机构在工作上应接受乡镇党委和政府的协调、监督，工作人员的考核、任免、奖惩等，应征求和尊重乡镇党委和政府的意见。

其次要理顺各种关系；一是理顺政府与乡镇企业的关系。理顺企业的产权关系，实现政企分开；二是理顺政府与社会的关系。乡镇政府集中精力管理公共事务，同时强化社会自身管理的功能，由各种非政府组织做好治理工作；三是理顺政府与市场的关系。凡是市场可以有效发挥作用的领域，乡镇政府主动退出，只管一些市场管不到、管不了、管不好的事情，以弥补市场失灵。

此外，在网络时代，政府职能也要顺应其发展，网上交易安全问题一方面源自技术层面，另一方面源自商务层面。对于前者可以通过加密、认证等技术措施，并辅以立法保障加以解决；对于后者需要强化商业信用，促进服务意识与服务质量的提高。我国正处于计划手段正在消隐，市场机制尚未健全的体制改革进程中，经济活动与市场行为很不规范。源自商务层面的网上交易不安全因素，如不履行所承诺的交易、不承认承诺过的交易等，给网络经济的发展带来了诸多困难，本文具体的建议在于：首先，应该利用技术手段，使交易双方的身份能够互相确认，并且保证交易中支付的安全性。其次，加大宣传，强化商家及网民的诚信意识，只有商家及网民的共同建立并遵守诚信规则，网络的诚信环境就会建立起来。再次，加强法制建设，建立健全相应的法律法规。把诚信建设上升到法律法规的层面，使交易双方，在利益与信用面前不得不进行取舍。最后，目前，我国虽已出台了《计算机信息系统保密管理暂行规定》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》和《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《关于加强政府上网信息保密管理的通知》等以及相关办公自动化的规定，并已开始制订《电子签章法》和《政府信息公开法》，但就整个电子政务而言，还需要较为系统、较为详实，并具有可操作性的更多相关法律法规。具体的建议有：一是电子认证法规；二是电子签名或盖章法规；四是电子政务公共秩序法规；五是电子政务基础设施建设规范法规；六是电子政务所使用的技术、数据设置、网上办公、网上办理等法规，以确保电子政务技术指标的统一性。此外，美国、日本、新加坡等国家和地区的电子政务己走向成熟，其电子政务的政策法规体系建设也走在我们前面，应根据当前国际电子政务建设情况，对发达国家和地区的电子政务政策法规状况进行深入研究，借鉴其成功经验并结合我国实际，制定符合国情的法规。

五、结论

乡镇政府处于中国政府的最基层，是农村经济建设和社会发展的组织者。转变乡镇政府职能，关系到乡镇政府机构改革的进一步发展，关系到农业发展、新农村建设，关系到我国农村经济繁荣、政治稳定、社会和谐。服务型政府的建立和完善是一个系统工程，涉及社会的政治、经济、文化和人们行为理念等各个方面。受理论水平、实证资料以及时间等条件的限制，本文对国外的现状研究不够深入不够全面，对加快服务型政府建设的各项具体政策措施研究还不够深入，对策建议缺乏针对性和可操作性，有待进一步探讨!

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