乡镇项目招投标存在问题浅析

摘要：乡镇工程项目数量逐年增加，规模不断扩大，标准不断提升。目前，乡镇依然存在一定比例的规避招标、虚假招标项目，因此，如何加强对乡镇工程项目的招投标的监管，保证项目顺利实施，提高资金使用效率，维护国有、集体资金使用安全，促进廉政建设，已是我们当前面临的一项重要课题。加强乡镇工程项目招投标的监督管理，是规范建设市场秩序的重要组成、是防止建设领域腐败的重要举措，是构建和谐社会的有力保证。

关键词：乡镇、招投标、问题、对策。

一、概述

（一）招投标的概念及性质

所谓招标投标，是招标人应用技术经济的评价方法和市场竞争机制的作用，通过有组织地开展择优成交的一种成熟的、规范的和科学的特殊交易方式。也就是说，它是由招标人或招标人委托的招标代理机构通过招标公告或投标邀请信，发布招标采购的信息与要求，在同等条件下，邀请潜在的投标人参加平等竞争，由招标人或招标人委托的招标代理机构按照规定的程序和办法，通过对投标竞争者的报价、质量、工期(或交货期)和技术水平等因素进行科学比较和综合分析，从中择优选定中标者，并与其签订合同，以达到招标人节约投资、保证质量和资源优化配置目的的一种特殊的交易方式。

从这种交易方式的过程来看，它包括了招标和投标两个最基本的方面。一方面是招标人以一定的方式邀请不特定或一定数量的投标人来投标；另一方面是投标人响应招标人的招标要求参加投标竞争。没有招标，就不会有供应商或承包商的投标；没有投标，采购人的招标就不能得到响应，也就没有了后续的开标、评标、定标和合同签订等一系列的招标过程。目前，在国内外招标投标的有关规则和实际运作中，尽管通常只说“招标” (如一般只称呼为“国际竞争性招标”、“国内竞争性招标”，“公开招标”、“邀请招标”，或“工程施工招标”、“货物招标”、“服务招标”等)，但却同时都对招标投标作出相应的规定和约束。因此，通常所说招标，实际卜是指招标投标的简称。招标投标活动是指采购方作为招标人，货物的买方和工程的承包方、服务的提供方作为投标人的招标投标活动。招标投标是包含招标与投标这一对相互对应事物的两个方面。

关于招标人和投标人的定义，我国《招标投标法》中是这样规定的，即：招标人是指依法提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。所谓“提出招标项目”，是指招标人依法提出和确定需招标的项目，办理有关审批手续，落实项目资金来源等。所谓“进行招标”，是指提出招标方案，拟定或决定招标范围、招标方式、招标的组织形式，编制招标文件，发布招标公告，审查投标人资格，主持开标，组建评标委员会进行评标，择优确定中标人，并与中标人订立书面合同等招标的工作过程。

（二）建设工程招投标的内容及意义

建设工程招标是指招标人（在这可指拥有工程项目的建设单位）在发包之前公开或邀请投标人，根据招标人的意图和要求提出报价，择日当场开标，以便从中择优选定中标人的一种经济活动。建设工程投标是工程招标的对称概念，指具有合法资格和能力的投标人根据招标条件，经过初步研究和估算，在指定期限内填写标书，提出报价，并等候开标，决定能否中标的经济活动。建设工程招投标可分为建设项目总承包招投标、工程勘察设计招投标、工程施工招投标和设备材料招投标等。

招投标实质上是一种市场竞争行为，是商品经济发展到一定阶段的产物。在市场经济条件下，它是一种最普遍、最常见的择优方式。招标人通过招标活动来选择条件优越者，使其力争用最优的技术、最佳的质量、最低的价格和最短的周期完成工程项目任务，从而搞好企业管理、提高企业经济效益、扩大项目投资回报率。要做到这些，招标人就必须具有全面的法律知识和对公司高度负责的主人翁精神，运用精湛的业务知识和丰富的市场信息，更要以灵活多变的谈判技巧和审时度势的应变能力，来把握招标时候风云变幻的瞬间场景，只有这样才能使招标立于不败之地，达到降低成本、追求高质量的目标。与此同时，投标人也希望通过这种方式选择项目和招标人，在公平竞争的目标下达到心中满意的承包价位，以使自己获得相应的利润保障。

我国《招标投标法》规定，凡在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

1. 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

2. 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

3. 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

上述各类必须招标的工程建设项目规模标准为：

(1) 施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

(2) 重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；

(3) 勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

(4) 单项合同估算价低于第(1)、(2)、(3)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。达到上列标准之一的，必须进行招标。建设项目的勘察、设计，采用特定专利或者专有技术的，或者其建筑艺术造型有特殊要求的，经项目主管部门批准，可以不进行招标。

建设工程的招标方式包括公开招标、邀请招标两种。公开招标是指招标人通过报刊、广播或电视等公共传播媒介介绍、发布招标公告或信息而进行招标。它是一种无限制的竞争方式。公开招标的优点是招标人有较大的选择范围，可在众多的投标人中选定报价合理、工期较短、信誉良好的承包商，有助于打破垄断，实行公平竞争。邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。邀请招标虽然也能够邀请到有经验和资信可靠的投标者投标，保证履行合同，但限制了竞争范围，可能会失去技术上和报价上有竞争力的投标者。

依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。实行公开招标的工程必须在有形建筑市场或建设行政主管部门指定的报刊上发布招标公告，也可以同时在其他全国性或国外报刊上刊登招标公告。凡按照规定应该招标的工程不进行招标，应该公开招标的工程不公开招标的，招标单位所确定的承包单位一律无效。

建设行政主管部门按照《建筑法》第八条的规定，不予颁发施工许可证；对于违反规定擅自施工的，依据《建筑法》第六十四条的规定，追究法律责任。

评标的原则包括：竞争优选；公正、公平、科学合理；质量好、信誉高、价格合理、工期适当、施工方案先进可行；反不正当竞争；规范与灵活性相结合。评标可按两段三审进行。两段指初审和终审；三审指符合性评审、技术性评审和商务性评审。投标文件应实质上响应招标文件的所有条款、文件，无显著的差异或保留。如果投标文件实质上不响应招标文件的要求，招标单位将予以拒绝，并且不允许通过修正或撤消其不符合要求的差异或保留，使之成为具有响应性的投标。技术性评审，包括方案可行性和关键工序评审；劳务、材料、机械设备、质量控制措施评估以及对施工现场周围环境污染的保护措施的评估。商务性评审，包括投标报价校核；审查全部报价数据计算的正确性，分析报价构成的合理性，并与标底价格进行对比分析。通过初审阶段后，筛选出若干具备授标资格的投标单位，对他们进行终审，即对筛选出具备授标资格的投标单位进行澄清或答辩，以进一步评审，择优选择中标单位。不实行合理低标价的评标，可不进行终审。招标单位根据评标委员会评审情况应编写出评标报告，评标报告编写完成后报招标管理机构审查。评标报告被批准后，可确定中标单位。

（三）乡镇项目招投标的内容及意义

乡镇招投标作为对小型项目的招投标平台，主要针对招投标法规定的限额以下的各项目小型基建项目的实施。而乡镇招投标更加贴进广大地处乡村的劳动人民，其利益应该得到更加稳固的保障，因此，监管完善乡镇招投标有着十分重要的实际意义。

二、乡镇项目招投标现状及存在问题

（一）乡镇项目招投标现状

乡镇工程项目数量逐年增加，规模不断扩大，标准不断提升。目前，乡镇依然存在一定比例的规避招标、虚假招标项目，因此，如何加强对乡镇工程项目的招投标的监管，保证项目顺利实施，提高资金使用效率，维护国有、集体资金使用安全，促进廉政建设，已是我们当前面临的一项重要课题。加强乡镇工程项目招投标的监督管理，是规范建设市场秩序的重要组成、是防止建设领域腐败的重要举措，是构建和谐社会的有力保证。

（二）乡镇项目招投标存在问题

1、肢解工程，规避招标。根据《建设工程招标投标管理办法》的规定，投资在50万元以上的工程必须进行招标。一些乡镇为了规避招标，把本应该招投标的项目私下发包、直接发包或化整为零规避招标，同时违规分包或转包的现象也时有发生，致使一些重大事项，少数人说了算，群众干部不知情的现象时有发生。还有部分民间资金和外来资金参与乡镇工程项目，如采用BT或BOT等方式建设的乡镇投资项目，这些项目投资主体虽不是乡镇人民政府，但是该类项目由于系乡镇主导立项，完工后乡镇负责债务偿还，因此，应视同乡镇投资项目，理应纳入招投标管理，但乡镇往往以使用民资为借口而规避招标。

2、封锁信息，虚假招标。招投标工作的透明度不高。一些乡镇事先内定了承建单位，为了形式上符合规定要求，采取缩小招标公告发布面，来封锁信息，导致报名单位仅为其意中单位参与投标，或报名不足三家，致使招标失败，从而达其直接发包目的。

3、抬高门槛，弱化竞争。一些乡镇虽然向社会发布了招标公告，但在报名条件上设置门槛，或提高资质、业绩要求，或设置技术障碍，让潜在投标人望而却步，大大降低竞争性，而达到“意中人”顺利中标目的。

4、组织不全，监管不力。招投标组织机构不全。有的乡镇招投标机构，往往是临时设立，临时组织，没有明确的专兼职工作人员，导致责任落实不到位，监管不到位。

5、应招未招，领域不广。多数乡镇的招投标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理工程项目，而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、绿化、专项资金投资等项目，依法纳入招标范围，导致乡镇大部分项目，存在应进场而未进场招标情况。

6、规范不够，程序随意。由于部分乡镇公共项目没有经过正规审批程序，缺乏项目实施方案、规划、设计、图纸、预算等应履行的建设程序，加之乡镇招投标机构是临时拼凑而成，缺乏相应的制度约束，招投标监督机制不完善，特别是招投标程序比较随意，招投标规范不够。评标办法简单、粗糙，或临时改变评标办法，评标、定标不够严肃，致使招投标过程往往是走过场。同时，部分乡镇项目是为招标而招标，招投标程序结束，招标项目延续工作也只能无疾而终，合同是否签订、项目负责人是不正常在工地组织、有无转包或违法分包情况等都不在考虑之列，工程想到哪做到到哪，最终出现劣质、“半拉子”等工程也就不足为奇了。

7、资料不齐，档案缺失。由于乡镇项目难以抽出专人负责招投标资料整理，工程项目资料无法收集齐全，有的项目招投标活动相关程序无相应记录，无法形成档案，日后相关使用单位将难以真实了解招投标及项目实施过程。

三、乡镇项目招投标存在问题的分析及对策

（一）乡镇项目招投标存在问题的分析及原因

1、部分乡镇对招投标工作的重视程度不足。有的乡镇如金塘等成立了专门的招投标管理领导小组，安排了专门的办公场地及专职人员，制定了相关的工作制度对乡镇、村的工程和采购进行了领导和管理；但也有不少乡镇仅仅成立了形式上的领导小组，招投标工作由纪委的同志参加一下开标活动，应招未招、肢解分包等情况时有存在。中标结果也不能很好地体现政府财政的效能效益原则。

2、少数乡镇领导认识不足。少数乡镇领导放松了世界观、人生观、价值观的改造，认识上存在偏差，认为通过招投标自己对项目的主动权随之旁落。往往会以项目通过招投标时间就长、价格就高、选不到好队伍等为由搞规避招标、虚假招标。

3、缺乏有效监管惩处机制。由于规避招标是在私下进行，知情人较少，也由于部分知情人心存顾虑而不愿或不敢举报，缺乏群众监督基础，这给打击规避招标等不法行为带来了一定困难。同时招投标工作业务量大、专业性强，乡镇项目地处相对偏远，负有监督职责的相关行政部门人手有限，只限于对部分重要环节监督，再加之专业知识的不足，监督止于表面、流于形式，乡镇项目规避招标、虚假招标得不到应有的处罚。

4、招标环境存在诸多弊病。主要表现为招标信息发布不畅不透，投标保证金管理混乱，投标单位区域限制明显，招投标工作时限不到位，招标文书及中标合同编制质量低下，逻辑不严密漏洞百出，工程质量管理不到位等大量问题。

5、“常委”评委，专家不专等现象普遍存在。乡镇招投标虽然涉及项目不大，但涉及的门类仍较为广泛房屋建造、交通道路、水利设施皆有涉及，而专家评委的缺少往往导致乡镇领导兼任评标专家，间接的使这批领导专家成为了评委“常委”。

6、投标单位挂靠转包较多。部分施工单位唯利是图。对国家法律法规置若罔闻，采取不正当手段拉拢腐蚀建设单位领导、工程负责人员，从而达到一已私利的目的。外借施工企业的营业执照、资质证书来参加招投标，被借企业出具委托书，或者中标单位中标后全部工程由他人实施，名义上口径一致，仍是由中标单位负责，他人只是实施具体工程而已，但已构成了工程实际上的转包事实。

（二）乡镇项目招投标存在问题对策的内容及意义

1、切实加强对乡镇建设工程规范管理，尤其是招投标工作的领导。要强化宣传教育工作，大力宣传搞好乡镇建设工程报建。招投标工作对于工程建设领域反对腐败、反对不正当竞争行为，促进建筑市场秩序有根本好转的重要意义。要进一步统一党员干部和社会各界的思想认识;要全面推行乡镇工程目标管理，落实责任制。把建设项目报建、招投标工作真正纳入乡镇主要领导和分管负责人工作考核的重要内容，通过签订目标责任书，层层落实工作责任制，以确保乡镇工程报建率、招投标率、公开招标率达到各地区标准

2、是强化招标投标法规宣传。以《招投标法实施条例》全面实施为契机，强化招投标法规宣传工作，通过召开专题会议、群众座谈、报纸电台等媒体进行广泛宣传，让招投标工作深入人心。

3、是强化社会群众参与监督。要求乡镇建设项目立项后公示制度。并通过在各乡镇显著位置，设立工程项目投诉举报箱；在政府网站专门开辟投诉举报栏目；开通工程项目“投诉直通车”等，真正让社会各界享有建设项目知情权、参与权、投诉权从而强化社会监督机制。

4、是推行项目信息网上报送。要求乡镇配备一名建设项目信息报送员。项目立项后3日内，信息报送员应将项目拟建设情况，进行网上报送至该行政区域内招投标管理部门，以便统一纳入电子化招投标平台进行统一监管、统一运作。

5、是实施项目标前现场踏勘。招投标监管部门接收到乡镇建设项目信息报送员网上信息报送后，专门派员到乡镇拟建项目所在地进行现场踏勘，主要察看现场“六通一平”状况，并将了解情况及时录入电子化招投标系统，让招投标管理部门对项目招投标作有序规划，以便高效完成乡镇项目招投标工作。

6、是强化违法违规查处力度。实施多元化大监管格局。纪检监察部门、招投标监管部门、相关主管部门应定期对乡镇建设项目进行常态检查，强化对乡镇项目标前、标中、标后的全程介入，积极发现案源线索，发现存在规避招标、虚假招标、履约失信等行为，一律纳入政府电子信用平台进行曝光，年终目标考核不予评优，不断加大对乡镇项目违纪违法案件的查处力度，严格责任追究，确保惩治到位。

7、要建立健全市、县、乡三级建设报建、招投标管理网络。在市、县(市)招投标办公室的组织指导下，各乡镇村建办要明确一名在编人员为招投标协管员，负责做好本乡镇建设工程项目的报建、招投标联络和具体业务工作。通过培训，持证上岗，对协管人员进行轮训。

8、市、县(市)建设工程交易中心和招投标办公室要加强对乡镇工程招投标条件的审查工作。审查的主要内容包括建设项目的立项、开工前审计、投资许可、规划、设计、土地审批等必备手续。审查的程序：先由乡镇报建招投标协管员负责预审，村建办主任审核签字，然后报送市或县(市)建设工程中心，由招投标办公室负责最后审核把关。

9、乡镇工程招投标标底必须由建设单位有标底编制资质的单位编制。各地编制标底和投标报价，应根据造价管理部门公布的当地建设材料预算指导价格进行;特殊材料也应采用答疑形式统一价格，力求标底和报价的准确性。标底编好后必须报当地招投标办审定，并做好保密工作。

10、要认真组织好乡镇建设工程项目的开标、评标、定标工作。有条件的乡镇要在当地建设行政主管部门指导下，成立一定人数的评标班子，纳入建设工程交易中心统一管理。乡镇建设项目的评标小组，一般在开标前一天或当天，由建设单位在纪检监察或公证员的监督下，从县(市)评委库和乡镇评委班子中按2：1的比例抽签确定，并严格保密。评标一般采用投投标办推荐的计分法;另用其他办法的，须事先书面报经招投标办审查批准。无特殊情况，乡镇工程开标、评标、定标工作，一律在当地建设工程交易中心公开进行。评标结果和中标单位要及时公布，并接受群众和社会监督。

11、要进一步做好乡镇建设工程的档案管理工作。各级招投标办、村建办和建设单位要加强对建设项目招投标及各类资料的档案管理。要在建立台帐的基础上，实行“一项一档”管理，每个建设项目都要建立完整档案，内容包括立项、开工前审计、开工批复、投资许可证、土地使用证、规划许可证、设计图纸、报建、招投标、施工许可证、质监、监理、验收、造价审核、竣工审计等全套资料。

12、各级建设行政主管部门要切实加强对乡镇建设项目报建、招投标工作的监督检查。要采取检查与日常巡回检查、建设行政主管部门定期检查与相关职能部门联合执法检查相结合的办法进行。县(市)建设行政主管部门每年组织执法检查应不少于二次。市建设行政主管部门每年至少要安排组织一次对各县(市、区)和乡镇工程的抽查。对未办理报建、招投标手续的乡镇建设项目，发现一件，查处一件，并要根据有关法律法规进行严肃处理;情节严重的，要通过新闻媒介公开曝光。

四、结论

总之，乡镇招投标应该得到更加强有力的监管，已确保乡镇项目井然有序的经历招投标阶段。切实可行的保证乡镇人民的利益。落实好乡镇招投标工作是反腐创廉，提高资金效益上的一项重要举措。

【参考文献】

1、中华人民共和国招投标法：中华人民共和国主席令,第二十一号

2、《中华人民共和国招标投标法实施条例》：中华人民共和国国务院令，第613号

3、《建筑工程招投标实务与案例分析》：李志生，付冬云　编著

4、《工程招投标与合同管理》王秀燕，李锦华主编机械工业出版社

5、《建设工程招投标与合同管理实务》高群，张素菲主编机械工业出版社

6、《建设工程招投标》王光炎　等编著天津大学出版社

7、《建筑装饰工程招投标与合同管理》孙磊　等主编北京理工大学出版社

8、政府采购实务操作与案例分析(第二版）吴小明　著经济科学出版社

9、《建设工程招标投标制度的评述》杜映池编著