摘要:我国现行的房地产税制，在从建国初期的计划经济到现今的社会主义市场经济转型的过程中，虽然经历过多次改革，但一直缺乏全面、系统地对整个税制体系进行的统筹规划，只是根据各个时期的经济发展和政策要求，单纯地、被动地去适应。所以，现行的房地产税制虽有一定的规模，但更多地表现出的是一种繁杂的“拼盘式”的味道。正是由于我国房地产税制的这种先天不足，导致其不能适应我国当前经济、社会的快速发展与变革的需要，难以发挥应有的调控功能。
本文综述了税收调控房地产市场的理论基础，分析了税收调控房地产市场的效应和作用机制，对税收调控房地产市场进行了合理定位；介绍了美国、法国、韩国等国家的税收制度的发展及特点，提出了自己的借鉴思路；介绍了我国房地产市场发展状况，对我国税收调控房地产市场进行了效应分析，指出了我国现行房地产税收制度的缺陷，然后提出优化我国房地产税收制度的原则和措施
关键词：税收政策；房地产业；调控
一、我国税收调控房地产市场现状分析
在过去的10年里，随着国民经济的高速增长、城市化进程的加速发展和居民可支配收入的持续提高，我国住房市场的需求不断扩大，房地产业取得了长足的发展。近几年来，“高房价、高利润、高投资（有相当一部分是外资）”的增长模式带来投资、投机需求的迅速增加，反过来又造成了房价和土地价格的进一步上涨，增加了我国经济的内部压力，加大了金融风险。2010年以来，政府采取了一系列调整住房供应结构、稳定住房价格的宏观调控措施。中国人民银行采取措施，大力对冲市场中的过剩流动性。及时调整了对房地产的消费信贷政策，严控信贷规模，引导消费者个人住房消费与投资行为，避免了我国房地产市场的泡沫危机和金融风险的进一步扩大，也避免了房地产业在美国金融危机来临时的剧烈震荡。房地产市场在宏观调控下逐步回归理性发展。2011年以来，我国的房地产业进入了一个调整期。2012年前10个月，尽管全国房地产开发投资、商品住宅投资、房屋施工面积、商品住宅竣工面积还继续保持增长态势，但全国商品房屋销售面积和商品住宅销售面积已经出现不同程度的下降，全国商品房空置面积和空置商品住宅面积则出现不同程度的增长；房价依然同比上涨，涨幅已经逐月回落。2012年第三季度以来，中央采取了“保增长”的宏观调控政策。其中一条就是促进房地产市场平稳健康发展。央行根据市场变化，适时采取适度宽松的货币政策，以应对国际金融危机和国内经济运行的不确定性因素。总的说来，政府宏观调控措施在促使我国房地产市场回归理性发展方面取得了显著成效，但是，我国房地产业存在的一些突出矛盾并未得到根本解决，一些新的问题也随之出现，对我国房地产业部分政策进行调整非常必要。
目前中国房地产市场最大的问题是供需矛盾。旺盛的市场需求与不合理的住房供应结构成为问题的两个方面，这是促使房价扭曲性疯狂上涨的根本原因所在。当前房地产价格不合理，从根本上说，是由房地产市场供求关系决定的。 此外，房地产市场的供求结构也同样存在矛盾。一方面，存在城市低收入群体买房难的问题；另一方面中低档住房价格上涨过快，房屋的空置率过高，有一些房子没有人住，造成了社会资源的浪费问题。一是住房供应结构不合理。自2010年以来，国家增加了中低价位、中小户型以及保障性住房等土地的供给，商品房开发结构得到了较大调整。但是，长期以来，低投入、低价位的中小户型住房供应总量不足，而高投入、高价位的豪华型住宅、别墅、酒店式公寓比重过高的结构性矛盾没有得到根本改观。与此同时，房地产商运用高负债率的金融杠杆，采取开发贷款和按揭贷款，获得高额利润甚至暴利。除去投资和投机的盛行和2010-2012年房贷新政策所导致的供需缺口的扩大，房地产领域的腐败也助推房价虚高。由于制度缺陷和惩罚机制缺失，某些腐败的官员与开发商结成利益共同体，寻租现象严重，扰乱了土地市场的正常交易秩序，使得中央的调控政策难以奏效。
二、我国现行房地产税收制度存在问题分析
我国现行的房地产税制是近几十年来曲折发展的产物，目前已形成一定的体系并发挥着相应的功能。但是，客观地说，这套房地产税制从建国初期开征至今，在从计划经济到社会主义市场经济转型的过程中，虽然经历过多次改革，但一直缺乏全面、系统地对整个税制体系进行统筹规划，只是根据各个时期的经济发展和政策要求，单纯的、被动的去适应。所以，现行的房地产税制虽有一定的规模，但更多的表现出一种繁杂的“拼盘式”的味道。正是由于我国房地产税制的这种先天不足，导致其不能适应我国当前经济、社会的快速发展与变革的需要，难以发挥应有的功能。本节的任务就是根据当前房地产税收的实施现状，以前文的理论分析为基础，剖析我国现行房地产税收功能的缺陷及其制度根源。
（一）现行房地产税收立法层次低
就横向税收立法权限而言，立法层次偏低，税收法规多变。我国目前涉及房地产业税收的立法以“暂行条例”为多，如《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例》等。就纵向税收立法权限而言，税权在中央和地方分配不合理。一方面，税权过度集中于中央，难以满足房地产的区域性特点；另一方面，地方政府的税权和事权相割裂的情况，使得整个不动产税收呈下降趋势，调节力度也越来越弱。
（二）现行税制设计不合理
目前我国房地产税制结构不合理，房地产保有环节税负畸轻而交易环节税负畸重。我国目前实际征收的涉及房地产税的税种有11个，其中有9个税种都是在房地产的交易环节征收的。不卖不税，不租不税，一旦租售则数税并征，如此一来，政府对房地产税收的课征都变成了“一杆子买卖”。政府的这种短期行为，虽然在一时能够迅速积累一笔庞大的资金，形成充裕的财政收入，但从长期来看，无疑是“寅吃卯粮”，不利于政府的长期运作和职能的实现。对本届政府来说，虽然在短期内财政充足，但由于是一次性的征收，没有后续的补给，必定会“坐吃山空”；对下一届政府来说，如果没有及时开辟新的财政收入增长点的话，由于上届政府的“卯粮寅吃”，所以不得不面临无税课征的尴尬局面，承受财政吃紧的巨大压力。同时，这种轻保有、重交易的房地产税制结构还会变相鼓励房地产的非正常保有，使保有得以几乎为零的成本囤积房地产，待价而沽，从中赚取暴利，刺激了房地产投机。比如，我国当前税收政策对个人收入进行调节的主要税种是个人所得税，但这只是对个人收入的流量部分进行了征税，而个人收入的相当部分是以存量的形式，即财产的形式表现的。财产中最重要的部分无疑就是房地产，所以，征收房地产税对调节财产和收入分配是至关重要的。但是，我国现行的房地产税将个人所有的非经营用的房地产列为免税对象，无论是在交易环节，还是保有环节都不予以征税，这无疑极大地削弱了房地产税调节收入分配的作用。在现实生活中，工薪阶层通常只拥有一套普通的住房，即国外财产和所得税制中经常提及的“第一居所”，“居者有其屋”是他们最大的理想，同时这也是生存的最低标准，对这部分个人所有的非经营用房地产免税是合理的。但是，高收入阶层通常选择面积大、地段好、各种服务设施齐全的住房，并且大多数拥有不止一套住房。他们这样做的目的，除了享受舒适的居住条件外，更多的是利用现行房地产税制的缺陷和漏洞，把收入由现金等流量形式转换为不动产的存量形式。因此，现行的房地产税制没有考虑实际情况，对所有居民的自用住房完全免税，使得国家放弃了调节社会贫富之间、收入之间差距，维护社会公平的重要手段，房地产税收调节收入分配功能的发挥自然也无从谈起了。
此外，我国现行房地产税的征税覆盖面狭窄，并且其税收条例已明显不能适应我国当前的经济和社会发展。具体地说:一是覆盖地域狭窄。我国现行房地产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，而把广大农村的一些应纳税对象排除在征税范围之外。这一规定存在明显的不合理性。实际生活中，许多企业都坐落于房地产税课税范围之外的区域，其与坐落于城镇的企业在对公共品的享受方面并没有本质区别，却不需承担房产税和城镇土地使用税的纳税义务，尽管要承担一次性的耕地占用税，但与同时承担的房产税和城镇土地使用税相比，税负还是明显轻松了许多。尤其在城镇与非城镇的交界处，一边要缴纳税收，而紧邻的另一边却不缴，这就更加彰显了房产税和城镇土地使用税课税范围规定的失当。同时，伴随着经济的转轨和工业化进程，农村城市化程度不断提高，一些地区已具备了城市的功能，尤其在经济发达地区的农村，房产规模急剧扩大，经营用房快速膨胀，完全可以纳入征税范围，作为国家税收的稳定税源。二是覆盖人群狭窄。我国现行房地产税把国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位的自用房地产以及个人所有非经营用的房地产等列为免税对象，使征税范围非常狭窄。这一规定同样是不合理的。随着我国事业机构管理体制的改革，不属于提供社会公共产品的事业单位将逐步实现市场化和企业化。由于其性质已属于企业，因此它必须承担纳税义务，而且它们以及一些国家机关、人民团体、军队也在利用自用房地产进行经营。同时，我国的住房制度改革使得居民住房的商品化程度有了很大提高，高收入阶层通常选择高档商品房，并且可能不止拥有一套。这部分居民享受到了更多的社会公共服务因此理应承担纳税义务。从房产税来看，是以房产原值和租金收入作为计税依据，以房产原值作为计税依据，由于不考虑房产的增值，使得税收收入与房地产实际价值严重背离；而从租计征则由于对其实际租金难以把握，且对经营行为征税与营业税有交叉，使得同一宗房地产按从租计征与从价计征两种方法分别计算出的税额相差很大。
（三）现行房地产税收配套设施不完善
税务机关在征管方面存在诸多问题，表现在，一是集中汇缴企业所得税审批制度执行不统一，私自批准企业集中汇缴企业所得税的现象仍然存在；二是现行政策规定可操作性不强，如没有明确规定什么是真实准确的计税依据，又如财务制度与会计制度差异问题的存在，这些问题使得税收检查难以开展；三是税务机关惩罚措施力度不够，根据对策论原理，房地产商采用偷逃税策略的支付将远远小于采用依法纳税策略的支付，造成房地产业偷逃税行为屡禁不止，软抗税时有发生。此外，税收征管的配套措施不完善，包括财产登记制度不完善、房地产价格评估制度不健全。
三、国外税收调控房地产市场的经验借鉴
各国对利用税收手段调控房地产市场均有自己的观点和措施，如果抛开文化背景和历史因素不看，归纳起来其共性主要体现在以下几个方面：一是世界各国都非常重视住房保障体系的建立和健全，房地产市场中的政府税收手段这只“有形之手”，绝大部分情况下也都是针对住房保障问题的；二是为确保房地产市场的和谐发展，对房地产市场的税收调控政策主要分为两个层面：对供给的掌控与对需求的调控。其中大多数国家主要致力于在需求的调控方面做文章。如果单纯从供给方面调控，势必进一步加剧供求关系的扭曲，客观上增加需求方对价格上涨的预期，实际的结果便是房地产价格不但没压下来，反而与日俱增。因此，在掌控供给的基础上，发挥税收政策对需求的调控就显得极为必要。
（一）美国房地产税收制度
美国房地产税制相对来说比较简单，而且税收鼓励政策也较多，其房地产业能够取得一定的成绩与税收的支持是分不开的。美国房地产税收有如下特征：
1、税基宽，税制简单，税率较低
美国除了对公共、宗教、慈善等机构不动产实行免税政策外，凡拥有或占有不动产者均要向政府缴纳房地产税，这样房地产税收成为政府一项主要的税收来源。各州的不动产税率不同，平均大约为1-3%。
2、开发阶段税种相对较少且优惠多
对于利用抵押贷款建造房屋的业主，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对各州发行的支持个人购房的抵押债券不征收投资者的个人所得税，使得这些债券可以较低利率发行，降低了个人特别是中低收人者的资金成本。此外，为了使低收入者能买得起和租得起房子，美国国会在1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案，并在1993年成为永久性的法令。根据这项法令，联邦每年给各州分配税收抵扣的最高限额（每人1. 25美元乘以各州的人口），房屋的业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣。而凡已到或已超过55岁的纳税人（或其配偶），出售其住房时，符合一定条件可享受一次性扣除125000美元售房纳税赢利的政策。
3、保有阶段的税收种类比较多但优惠措施较多
美国对不动产征收的税收要占到其全部财产税收入的80%，把房地产转让收益归入个人或法人的综合收益，征收个人所得税或法人税（公司所得税），其中美国实行15%到34%的累进税率。此外，一些优惠的税收政策使房地产二手市场比较活跃，对拥有自己住房的业主，可以减免州税、财产税等；对出租房屋的业主实行税收豁免政策，业主可以从出租收入中扣除正常的开支，而且还可以加速提取折旧，抵消出租获得的收入，从而降低了个人所得税的计税收入。
（二）国外税收调控房地产市场总结
从以上国外利用税收手段调控房地产市场的基本做法，可以总结出其主要特点：一是大多数国家对房产和土地合一征收，适用统一的税制；二是国外房地产税收的征税范围既包括城镇，也包括农村；三是大多数国家按房屋和土地的评估值征收房地产税，评估价值根据房地产坐落地点、建筑结构、成新程度等因素确定，相当于市场价值的一定比例。与此相适应，大多数国家建立了比较完备的房地产评估机构和评估制度，按照一定的周期对房地产进行评估；四是大多数国家房地产税的纳税人是房地产的所有者，或者是对所有者和使用者均课税；五是在大多数国家房地产税是地方政府的主要税种，构成了地方财政收入的主要来源。
四、完善我国房地产税收调控作用对策
我国现行房地产税制存在诸多弊端，不利于税收杠杆作用的发挥，从而造成政府在税收政策工具利用上的资源浪费。在前文对房地产税收功能、税收调控房地产市场包括新房市场和二手房市场的效应分析，以及国际上房地产税制在设计、实施方面成功经验的借鉴的基础上，提出我国房地产税收优化的方案。
（一）提高我国房地产税收立法级次
这个问题涉及两个方面的内容：一是提高我国房地产税的立法层次。我国现行房地产税收的一大弊端就是立法层次低，缺乏税收应有的权威性和严肃性，在很大程度上抑制了我国房地产税收功能的发挥，进而造成房地产税制征收效率低，控制约束能力弱的现状。为了避免新的房地产税重蹈前者无法可依、有法难依的覆辙，我们首先要做的就是提高新开征房地产税的立法层次，各个明确的税种都要由全国人大及其常委会通过法律的形式进行颁布，以体现房地产税收的权威性和严肃性，同时也可在最大程度上保证税收的征管效率及其功能的正常发挥；二是赋予地方政府相应的立法权。我国目前的税收立法是由人大授权国务院，统一制定房地产各税的税收条例，各地根据条例精神贯彻执行，在征税范围、计税依据、减免税等方面基本上没有税政管理权。根据国际上房地产税实践的一般经验，房地产税收涉及的税种主要是地方税种，其收入是地方政府财政的重要来源和支柱，并且，房地产税的征收政策性强，管理工作要求细，对地方存在较强的依附性。因此，中央政府可以适当授权地方，在中央制定房地产税基本税法并对税率调整和税收减免掌握最终控制权的基础上，允许地方政府根据当地的社会经济状况，因地制宜地开征一些涉及房地产的税种，制定税率和地区性的减免优惠政策措施，并具体进行管理，这样一方面可以发挥地方政府全方位掌握当地社会、经济、文化等各个方面情况的比较优势，一方面又可以极大地调动地方政府的积极性，有利于房地产税的征收和功能的发挥。
（二）完善房地产各环节税制
房地产税收功能发挥的基础是一套在设计上科学合理，在实施上规范有度的房地产税收制度。笔者在此，按照国际上房地产税制结构设计的一般经验，从房地产取得、保有和交易三个环节分别提出自己对我国房地产税制改革和完善的一些设想，希望能够对促进我国房地产税收功能的发挥有所裨益。
1、房地产开发环节
国家开征此税的初衷是为了促进土地资源合理利用，加强土地管理，保护农耕地。同时，所征税款还可用于开垦宜耕土地和整理、改良现有耕地。目前，我国的耕地资源逐年减少，人均耕地面积仅为世界平均水平的40%，所以有必要开征耕地占用税对宝贵的土地资源进行合理配置，最大限度地保护耕地资源。鉴于现行耕地占用税存在的缺陷与不足，特提出以下完善措施：一是将外商投资企业和外国企业纳入征税范围，对内对外一视同仁，保证税负公平。二是实行普遍征收，对所有占用已经开发，并具有利用价值的农用土地和水面进行非农建设的行为一律征收耕地占用税。同时，为了防止某些单位和个人投机钻空，采取有意撂荒、挖坑造荒等手段将耕地变成非耕地，以逃避缴税，应将撂荒地也视作耕地征税。
2、房地产保有环节
在这一环节，我国目前开征了城镇土地使用税和房产税两个税种。这两个税种从实际征收的效果来看，都远远不能履行房地产税在房地产保有环节应该承担的责任，这也是我国房地产税制在房地产保有环节“跋足”的重要原因。
针对我国房地产税制在房地产保有环节存在的问题，以及房地产保有环节对于整个房地产税制的重要性，笔者认为，有必要将城镇土地使用税与房产税进行合并，开征统一的不动产税对保有环节的房地产进行调解，以改变我国房地产税制“轻保有、重流转”的局面。具体来说，对我国不动产税的设计有如下建议：一是不动产税征收的对象是土地以及附着在土地之上的建筑物和构筑物。二是扩大征收范围，取消只在城镇开征的地域限制，对一切符合税法规定条件的任何单位和个人持有的经营性和非经营性房地产均予以征收。在征收中可实行区别对待的政策，比如，对个人持有的非经营性房地产的征税范围可以确定在第二套住房及其以上的住房，以及超过一定标准的“豪宅”。在征收中要坚持属人和属地相结合的原则，既要对中国居民在中国境外的财产征税，也要对外国居民在中国境内的财产征税；同时，规范税收减免，清理税收优惠政策，以公平税负。
3、房地产流转环节
我国现行的涉及房地产的税种主要集中在这一环节。在这个环节中，存在土地增值税，城市维护建设税，企业所得税，个人所得税，营业税，印花税，契税等税种。正是由于在这一环节中开征的税种过多，并且还存在重复征收和相互交叉的情况，才造成我国房地产税制流转环节税负畸重的不合理现象。因此，对以上税种的改革和完善是我国整个房地产税制改革的重点。具体来看，我国流转环节中房地产税制的基本框架可作如下设计：
（1）取消土地增值税
我国的土地增值税从1994年开征至今，已逾10年，但开征效果却一直是差强人意。借鉴国际上对房地产转让发生的转让收益即增值部分课税的一般经验，建议取消土地增值税，把房地产转让收益归入个人或法人的综合收益，以个人所得税或法人税（公司所得税）形式进行征收。当然，要将土地增值税调控房地产市场，抑制土地投机行为的功能纳入到所得税中，并得到有效的发挥，无疑需要对我国现行的所得税制进行改革和完善，如对现行所得税法中涉及房地产转让收益的内容要进行细化和充实，可以将其单独列出，专门设计一套计税方法，以强化其对房地产市场的调节作用；规范税收优惠措施等等。
（2）完善城市维护建设税
城市维护建设税的征收目的是为了维护建设城市的公用事业和公共设施。我国公共设施基础薄弱，相关资金严重缺乏，因此开征此税是必要和合理的。但就其征收的实际效果来看，城市维护建设税的税收收入规模较小，已不能满足日益发展的城市维护建设的基本需求，因此，必须对城市维护建设税进行改革和完善。建议措施如下：改革目前随增值税、营业税、消费税同时附征的做法。这样一方面可以避免因三税的征管机构不一而导致的征收障碍；另一方面可以强化城市维护建设税的征收，使其由附加税种变为独立税种，不再依附三税的税额进行课征，而是根据企业的性质分别就其增值额或营业额，按一定的比例税率进行征收。税率的设计以受益原则为基础，采用低税率（如1%-3%），不过多地增加企业的负担，同时有相应的税收减免措施。
（三）完善房地产税收配套措施
1、健全房地产产权登记制度
房地产产权登记指经权利人申请国家专职部门即登记机关将有关申请人的房地产产权之事项记载于房地产登记簿的活动，是登记机关代表政府依据国家法律，确认房地产产权的一种法律行为。它能使房地产产权变动得以确认并为交易安全和不动产权利人的权益提供法律保障，是房地产管理的重要手段，同时也是现代房地产税制实行的基础。房地产登记制度是物权法的重要组成部分，然而我国至今还未建立专门、独立的物权法，这使得我国房地产登记制度的法律规范大多由行政法规和规章组成，带有强烈的行政法色彩，而房地产登记行为也被认为是一种行政行为。由于缺乏法律的权威性和严肃性，我国的房地产产权登记制度存在诸多弊端，如房产、地产分离登记和分级分块登记等缺乏统一性的房地产产权登记制度；房地产产权登记内容不够全面，信息量不足，登记政策和程序不统一等。
2、建立税务部门与房地产交易中心的信息共享机制
税务部门拥有纳税人履行纳税义务的记录，而房地产交易中心则掌握着房地产交易的相关资料，如果将两个部门的资源优势强强联合，互通有无，就会对房地产税收的征管以及房地产市场交易的管理产生事半功倍的效果。税务部门如果可以从房地产交易中心获取某一个纳税人的房地产交易信息，就可以清楚地掌握该纳税人在房地产转让中获得的增值收益，确定其应缴纳的税款，从而大大降低了纳税人利用隐藏、伪造房地产交易信息逃避纳税的企图和可能性；同时，如果房地产交易中心能够掌握交易双方履行纳税义务的历史纪录，就可以对其进行信用评估，在充分信息条件下，对整个交易过程进行控制，使交易中心大幅提高工作效率，规避交易风险，强化其对房地产资源的调控能力。显然，建立税务部门与房地产交易中心的信息共享机制是非常有必要的。在具体的实践中，要建立以计算机技术为依托的房地产登记、评估、交易以及税收征管的综合信息资料库，保证信息获取的通畅；同时，还要加强对信息的有效管理，确保信息的真实性和完整性。
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