摘要；监护制度是民法的一项基本制度，它是为未成年人和无民事行为能力、限制民事行为能力的成年人设立的监督、保护制度。未成年人是国家的希望，民族的未来。未成年人的监护制度的科学性和合理性直接关系到未成年人的权益保障，直接关系未成年人的健康成长。但是，随着社会的变革，婚姻、家庭与监护关系日趋复杂，未成年人离家出走、违法犯罪，农村留守儿童日益增多，儿童安全事故频发，社会上残害、虐待未成年人的恶性事件成上升趋势。这表明我国现行的未成年人监护制度无论是在立法体例还是到具体制度内容上均存在缺陷，已越来越不适应实践的需要，严重滞后于中国社会发展的客观现实需要，更滞后于儿童保护事业的发展进程。
本文主要从完善我国未成年人监护制度的目的出发，通过对未成年人监护制度的基本内容的概述，分析了我国未成年人监护制度的缺陷与不足，主要表现在监护的理念与监护的具体内容上，并指出了存在这种缺陷的成因，最后重点探讨了完善我国未成年人监护制度的几点思考。
关键词：未成年人，监护制度，缺陷，完善
一、未成年人监护制度概述
对未成年人监护制度的概念与性质、未成年人监护的种类、内容等进行概述，对于我们掌握我国未成年人监护制度的概况，了解我国未成年人监护制度存在的问题与缺陷具有重要意义。
（一）未成年人监护制度的概念与性质
监护制度，有广义和狭义之分。狭义的监护排除亲权的内容，而广义的监护包括亲权的内容，所谓监护，是指依照法律规定，对未成年人和精神病人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。[[1] 杨大文：《亲属法》，法律出版社，2004版；][1]我国《民法通则》设置的监护指广义下的监护。未成年人监护制度，即依照法律规定，对未成年人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。
（二）未成年人监护的种类
按照我国法律相关规定，我国未成年人监护的种类可分为法定监护、指定监护、委托监护。[[2] 肖秀娟：《论我国未成人监护的缺失及立法完善》，《中国政法大学硕士论文》2006年3月；][2]法定监护是指父母对未成年子女的监护和父母以外的人包括未成年人的祖父母外祖父母、兄、姐，自愿担任监护人的与未成年人关系密切的其他亲属朋友，未成年人父母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门对未成年人的监护。其中，父母对未成年子女的监护是未成年人监护制度的核心部分。指定监护制度指的是监护人由人民法院或其他有权指定监护人的单位、组织的指定而产生。委托监护又称为临时监护，是指监护人在一段时间内由于不能够或者不适合形式监护权，而授权其信赖的他人或组织代为行其对被监护人的部分或者全部监护权利和义务。
（三）未成年人监护的内容
1、保护被监护人的人身、财产等合法权益
监护人担负有维护未成年人的人身健康和安全，保护他们的姓名权、荣誉权的责任，以及排除来自于各方面的对未成年人的人身权利实施侵害的义务。同时对未成年人德、智、体、美、劳等方面培养和教育负有责任。
2、管理被监护人的财产
监护人应制止和排除他人侵犯未成年人财产权益的行为，并依法否定未成年人所为的与其行为能力不相适应的处分财产的民事行为，并对不当得利人进行追索，以保护未成年人的财产权益。监护人对未成年人的财产为处分行为时，必须遵循有利于未成年人的原则。
3、代理进行民事活动和民事诉讼活动
根据《民法通则》第14条的规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人”。监护人所代理进行的活动领域不限，如买卖、租赁、借贷等财产性质的活动，也可涉及一些人身性质的民事活动。
4、教育和照顾被监护人
监护人应当尽到教育和照顾被监护的未成年人的职责，使其获得身心健康和生活的安定。
5、对被监护人给他人造成的损害承担民事责任
《民法通则》第133条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。”监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人如果不履行监护职责或者侵害被监护人的合法利益应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。
二、我国未成年人监护制度的现状与不足
虽然我国在未成年人监护已经初步形成一定体系，但是随着社会的变迁，各种新情况新问题频发，未成年人监护制度的弊端日益暴露出来，总体表现在监护理念滞后，法律法条高度概括，不够明确，缺乏可操作性。过分倚重亲情监护、监护人不合格问题突出、监护关系变更撤销标准、程序不明确、监护监督滞后、政府职能缺位等问题。具体体现在以下几个方面：
（一）监护理念滞后，法律体系散乱
一方面法律体系还未完全形成，我国自古就有很强的宗族思想和传统，这也深深地影响到我国的未成年人监护立法。目前我国的现行法律并没有出台细则明确规定监护人应当如何履行职责以照顾或保护未成年人。另一方面，家族观念根深蒂固。人们往往将家庭视为私人领域，属于公法无法插手的事务，俗话说“清官难断家务事”，就是这种家族观念的体现。监护成为纯粹的家庭内部的事务，排斥了国家权力对监护的干预，子女甚至被认为是家长的私有财产。[[3] 李霞：《试论构建未成年人监护权之公权干预制度——以监护缺失未成年人为视角》，《西安交通大学》2008年7月；][3]因此，现代观念上的监护人的监护行为须受外部机关乃至公权力的干预与监督的监护意识还没有被广泛认可。
（二）过分倚重亲属、政府职能缺位的问题
在我国，亲属监护是监护人构成的绝对主体。《民法通则》第16条1款规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。”未成年人的父母死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：一是祖父母、外祖父母；二是兄、姐；三是关系密切的其他亲属朋友。这种监护顺序的设定明确表现出我国未成年人监护倚重亲属的特点。
在未成年人的监护问题上，政府出现了严重的职能缺位，主要表现在以下几个方面：一是没有专门的公权力机构负责未成年人监护问题的管理。二是在监护经费上的缺位。三是政府在监护政策和服务上的缺位。
（三）监护人不合格问题突出
1. 对于父母双亡的未成年人：由于自然灾害、疾病或其他意外事故等原因，父母双亡的未成年人占有一定比例，由于没有父母，按照法律的规定，他们可以由祖辈进行隔代监护，但祖父母、外祖父母往往年事已高，或体弱多病，力不从心，无法全方位地监护未成年人。
2. 对于流浪乞讨儿童：他们完全处于监护缺失状态，生存状态极其恶劣，身心发展与权利实现状况令人堪忧。流浪未成年人由于年龄小、无任何技能，多数不得不以偷抢为生，犯罪率极高。这些流浪乞讨人员，他们没有监护人，按照我国法律规定，儿童福利机构应当发挥其作用，担负起这些孩子们的责任，但是儿童福利机构由于能力有限，还负担不起所有流浪儿童的监护责任。
3. 对于外来务工人员子女：很多外来务工人员由于缺乏知识与技能，在城市中生存压力较大，大部分的时间和精力为了生存和支撑起整个家都在外奔波，无暇顾及正在成长中的子女，导致未成年子女实际上处于放任自流的无人监管状态。
4. 对于单亲家庭的未成年人：随着离婚率的不断上升，生活在单亲家庭中的未成年人也在逐年增多。父母离异后，小孩子虽然名义上跟一方生活，但对于家庭条件差的来说，离异后，小孩实际处于无人监管状态；而有些再婚后甚至出现虐待、遗弃孩子的情况，离异后有可能会将小孩推到无家可归的绝境，对未成年人心理伤害巨大。
（四）监护关系变更、撤销的条件不明确，程序不规范
未成年人监护关系的变更、撤销存在两种情况：一是原监护人死亡或丧失监护能力；二是监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益。我们看一个案例：
年仅8岁的广州小女孩嘉嘉，本该在父母的照顾下无忧无虑地成长，却承受了太多常人无法想象的苦难：在母亲的干涉下，嘉嘉没有上过学，不仅要独自照顾年幼的弟弟，还承担了家里所有繁重的家务活，稍有差错，迎接她的便是一顿毒打……
母亲的狠心虐待，使嘉嘉根本不愿待在这个没有一丝温暖的家里，常常离家出走来到外公家里躲避，但由于外公年事已高，根本没有办法照顾嘉嘉，无奈之下，外公只好再三将嘉嘉送回母亲的身边。在母亲最后一次暴打之后，嘉嘉离家出走。
“不能让孩子再受这种罪了！”无奈之下，嘉嘉的姑妈找到了广东省妇联法律援助中心，希望通过法律手段撤销嘉嘉母亲的监护权，由姑妈代理监护。
“我们四处寻求了足够的证据，证明其母亲确实有虐待孩子的行为，并对孩子的身心造成了严重的影响，已经完全符合撤销其监护人资格的条件，但当起诉书递交到法院的时候，却被法院驳回了。”省妇联副厅巡视员、省法律援助处妇女权益部主任黄淑美律师告诉记者，当时法院不愿受理的原因，是“我们这里没有这个先例”，此类涉及未成年人监护权的案子“不能这么轻易地下判决”。[[4]新浪新闻中心：《打官司 希望渺茫》http://news.sina.com.cn/o/2007-03-10/062511379593s.shtml；][4]
无论是《民法通则》第十八条和《未成年人保护法》中撤销监护人的前提是，一是原监护人死亡或丧失监护能力；二是监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益。满足其一即可提请法院撤销或变更监护人的监护资格。但从法律规则用于来看，这两个条件的描述都是原则性的，至少什么情况构成“不履行监护职责或侵害未成年人的合法权益”到何种程度，都没有作出明确的规定。[[5] 佟丽华主编：《未成年人法学·家庭保护卷》，法律出版社，2007年9月；][5]由于没有规定具体的标准和情形，这使得一些监护人在不能很好地履行监护职责或者侵害被监护人权益时，却无法辞退、变更、撤销监护人的现象。就像案例中的小女孩嘉嘉，由于没有这样的先例法院没有办法作出撤销其母亲监护人资格的判决。
从我国监护人设立方式上看，我国目前基本上采用的是放任主义，未成年人有父母的，基本上还有人负责监护，但对于没有父母的，由其近亲属担任监护人，但究竟谁更有利于保护未成年人的合法权益，都由这些人说了算，这无疑会出现相互争抢或推诿承担监护职责的问题。同时，监护人履行监护职责没有期限的规定，如果监护人由于智力、体力或其他原因难以承担监护职责的，没有一个完善的变更标准和变更程序，这是有违监护制度设立的初衷的。
（五）监护人的权利及职责不明确，监护权滥用现象普遍
一方面，监护人的权利与义务不对等。我国《民法通则》第 18条规定了监护人的职责、权利及义务。但从立法以及司法实践中来看，往往是监护人承担的义务多而享受的权利少，权利义务不对等，容易导致监护人丧失积极性，不利于未成年人合法权益的保护。[[6] 穆丽霞，李小龙：《我国未成年人监护制度的缺陷与完善思考》，《法治与社会》2013年1月（下）；][6]另一方面，某些机构如儿童福利机构、社区居委会（村委会）、父母所在单位等未成年人保护机构的不健全、责权不明晰，以及监护人失职应受到的相关处罚不完善，同样也是导致未成年人安全事故频发的重要原因。
（六）缺乏完善的监护监督体系
《民法通则》中虽有监护监督的内容，但没有设立专门的、系统的监督机构而且相关规定也很不明确、不完备。由于监督不到位，监护人侵害未成年人利益的事情经常发生，监护人的监护权基本处于无人监督之下，监护人滥用监护权或怠于监护的情况时有发生。
三、未成年人监护制度存在问题原因分析
（一）立法技术不足
我国现行的未成年人监护制度存在着一些不足。第一，过于偏重概括。高度概括的法条不够明确，缺乏可操作性，权利得不到保障，监护制度就形同虚设。第二，监护法体系散乱，残缺不全。我国法律或多或少的具有与监护制度相关的内容，但是监护法体系散乱，立法技术遭人诟病。
（二）操作实施困难
我国未成年人监护制度由于规定比较宽泛，粗糙，缺乏实施细则，在实际操作过程中存在困难。除了法律规定的不细致外，操作困难还有一定原因。一是社会普通民众法律意识淡薄，往往习惯于将未成年人监护视为私域事物，致使未成年人监护法的运行实施困难；二是现行监护制度既无启动性程序，也无监督程序和查处救济程序；三是缺乏行政执法主体。在未成年人监护和保护的职责配置中，政府行政部门是重要的中间环节，介于家庭和国家、当事人与司法主体之间。
四、完善未成年监护制度的紧迫性与重要意义
（一）新情况新问题频发
地处中国西南的贵州省麻江县5名男孩因家长疏于管护，18日在烤烟棚内窒息死亡，其中年龄最大的只有5岁；1个月前，河南兰考的一场大火夺走了7名儿童的生命；而在3个月之前，上海发生多起幼童坠亡惨剧，起因都是家长疏于看护……在短短的100天中，这样的悲剧已经连续多次发生。这些看似偶然的事故背后，实则是中国目前监护人制度的不完善，以及现有的监护人制度并没有严格执行。[[7] 新华网：《儿童安全事故频发突显中国监护制度亟待完善》
http://news.xinhuanet.com/2013-02/20/c_114744055.htm][7]然而，与一些大城市中监护人制度执行不力或监护人有心无力的情况相比，在中国的广大农村，更为严重的是对于监护人这一身份和责任意识的缺失。“散养”，在中国农村，是父母和监护人对于未到上学年龄的孩子和假期中的孩子最为常见的照顾方式。这些情况令人堪忧。
（二）完善未成年监护制度的重要性
未成年人是成长的主体，培养和造就千千万万具有高尚思想品德和良好道德修养的合格建设者和接班人，既是一项长远的战略任务，又是一项紧迫的现实任务。监护制度作为对未成年人保护的基本制度，其设置的合理与科学性直接关系到未成年人的权益保障，影响国家和社会的长远发展与和谐稳定。
五、外国监护制度对我国完善监护制度的启示
国外在未成年人监护制度方面发展的比较成熟，大陆法系、英美法系很多国家的做法对我国未成年人监护制度完善的具有借鉴意义。
（一）大陆法系（以法国和德国为代表）监护立法启示
法国20世纪60年代后对民法典的一系列重大修改，在未成年人权益保护上体现为对未成年子女的监护消除了家长权、支配权的特点，国家公权力的介入体现了国家责任。
德国监护制度只包括对父母不能行使亲权的未成年人的保护，形成了以青少年局、家事法庭、监护法院为中心，以非政府志愿性社团和个人为主要辅助的关于亲权和监护权的未成年人保护机制，是亲权制度的延长和补充。未成年人不处于监护之下或父母无权处理关于未成年人的人身及财产上的事务或未成年人家庭状况不能确定时，监护法院依职权命令监护。在监护执行中，有监护监督人和监护法院的监督。必要的时候，监护法院可以解除监护人的监护职务。
（二）英美法系（以英国和美国为代表）监护立法启示
英国《1989年儿童法》的修改，就将父母责任与监护相区分，以居住裁定代替了监护裁定，体现了父母亲权与第三人监护的不同。英国未成年人监护法还充分尊重父母的监护权平等，国家公权力全面对未成年人监护进行干预：如国家保障困难家庭的被监护人利益、对监护人进行培训、严厉打击虐待儿童的行为等。在未成年人财产管理方面，英国采取信托管理，父母一般只监护子女的人身，这与其他国家有很大的区别。
美国对未成年人的监护权是由父母行使的，当一方父母死亡时，监护权由另一方父母行使。后死亡的父母一方可以遗嘱为未成年人指定监护人。在后死亡的父母未以遗嘱为其未成年子女指定监护人的情况下，则由法院为未成年人选定监护人。美国法院在判例中确定监护权归属问题主要坚持以下几个原则：一是子女最大利益原则。二是主要照顾原则，指婚姻存续期间主要照顾子女的父母一方取得监护权。三是子女优先选择原则。四是母亲优先原则。
六、完善我国未成年人监护制度的几点思考
完善未成年人监护制度对未成年人的健康成长意义重大，而且未成年人监护制度存在的缺陷也亟需解决，基于我国未成年人监护制度存在的一些问题及对原因的分析，特提出一些关于完善我国未成年人监护制度的几点意见。
（一）未成年人监护制度立法技术层面
第一 ，应当尽快制定专门的未成年人监护法，立法上必须明确和具体，填补法条疏漏和空白，设立符合社会现实需要的未成年人监护法。第二，立法技术注意粗细有致，改变现行法律过于概括性和原则性的立法形式，摒弃立法 “宜粗不宜细”观念，尽量使规范体系归于详尽和明确。
（二）未成年人监护制度具体内容层面
1、 吸取国外先进经验，加强国家干预，改变过分倚重亲属监护的局面
我国《民法通则》规定的监护的种类有两种：法定监护和指定监护。这实际上体现的是亲属监护仍是监护人构成的绝对主体，国家干预功能没能充分体现。为了改变这一局面，使监护人能够确定负担起监护之职，我认为，应强化国家的公力干预功能，加重国家监护责任和社会监护责任，对于既无亲权人又无自然人作为监护人的未成年人，由国家设立专门的组织机构对其提供全面的保护。同时，为了使我国未成年人监护制度更加切合实际，我认为还应该撤销法人、单位、居（村）委会等作为监护人。
另外，为充分保护未成年人的合法权益，很有必要吸收其他国家的优秀经验，增加遗嘱监护和选定监护。所谓遗嘱监护，是指父母在生前设立遗嘱对未成年子女由谁监护。所谓选定监护是指由监护法院或监护法官在征询有关组织或人员意见的基础上为未成年人选定监护人的方式。这两种方式是充分体现了未成年人利益最大化原则的，能在很大程度上保护未成年人的权益。
2、明确监护人的任职资格
监护人的条件直接关系到监护人能否正确履行监护职责，实现监护目的。我国《民法通则》第16条对未成年人父母担任监护人的条件没有作出规定，仅笼统地规定监护人必须有监护能力。却没有具体说明何谓“有监护能力”。监护人的条件应包括两个方面：一是监护人应当具备的条件：监护人应由具有完全民事行为能力、品行端正的人担任；二是明确规定不得担任监护人的消极条件：1.无民事行为能力或限制行为能力人；2.品行恶劣，有吸毒等恶习的人；3.没有劳动能力或经济来源的人；4.没有固定住所的人；5.下落不明的人；6.患有严重危害未成年人利益的疾病，尚未治愈的人；7.因涉嫌犯罪或已被判处刑罚正在服刑，已失人身自由的人；8.被监护人父母一方禁止担任监护人的人；9.临护机关认为其他不宜担任监护人的情形。[[8] 裴桦：《亲权与监护立法之比较》，《甘肃政法学院学报(哲社版)》，2007，(8)：P14；][8] 只有满足上述条件的人，才有担任监护人的资格。通过条文形式对监护人的任职资格予以确定，对指导实际操作意义重大。
3、平衡监护人的职责与义务
我国现行法律关于监护人权利与义务的规定很不均衡，监护人承担的义务多而享受的权利少，并且从法律规定上细化监护主体的责任。明确监护主体的监护责任应该包括物质上和精神上的双重职责。[[9] 李晓攀 李艳婷：《关于未成年人监护制度的思考》，《工会博览》2009年4月；][9]然而对于监护人如何保障期权利缺鲜有涉及。这必然大大降低监护人的积极性，不利于未成年人的监护。因此我们必须增加监护人的权利，平衡监护人的权利与义务，提高监护人积极性。具体说来，可以赋予监护人取得报酬权。如果被监护人有自己的财产或者委托监护时，监护人可以从被监护人自有财产或者委托人处取得报酬；如果被监护人没有自己的财产时，监护人可以向民政部门或社会保障机构申请监护报酬。监护人也可以有设置监护期限的权利。若监护人一辈子对被监护人负责直到被监护人康复或死亡，长时间的监护加于一任监护人身上，极不公平。而其他潜在的监护人却处于闲散状态，造成人力资源的浪费。因此，立法应对监护期限给以明确界定，这样既有利于被监护人也是对监护人的解脱。[[10] 何晓丽：《我国监护制度发展趋势探析》http://www.chinalawedu.com/news/16900/174/2005/5/li1706010441415500225320_167608.htm，2005年5月；][10]
4、完善监护的变更、撤销程序
法律规定，父母或其他监护人因滥用监护权，或因忽视、虐待未成年人，或有不正行为、显著劣迹或其他不适任监护情形，致使未成年人在肉体、精神或心灵上的利益受到危害时，监护监督部门可依申请，或主动依职权，撤销父母或其他监护人的监护。而在撤消监护人监护资格之前，我认为，可以设立一个监护资格的中止程序，作为过渡性制度，给监护人一定的期限以观后效。同时规定在以下两种情况下撤销监护人的监护权：一是在中止期限届满后，监护人屡教不改仍然加害未成年人，给未成年人造成重大伤害的；二是对于有证据证明监护人对被监护人造成严重伤害并且情节极其恶劣的，则无需经过中止程序、一经发现立即撤销其监护资格。另外，在法律的设置上，应尽量细化评判的标准，明确在何种程度可以变更或者撤销监护人的监护资格，是未成年人的监护变更、撤销标准清晰、完善，程序合理合法。做到有法可依，有法必依。
5、 建立完善的监护监督体系与责任追究机制
监护监督机制是国家干预未成年人监护的基本形式和常见形式。通过对监护人的监督，督促其履行监护职责以及及时发现监护不力之处。监护法律关系中，因未成年人的弱势地位，如果监护人实施了侵犯被监护人利益的行为，未成年人难以以自身力量与之抗衡。因此，来自于外部力量的对监护的监督不可或缺。
一方面，可以设立监护监督人，监护监督人应由法院或主管机关任命特定个人，在特定时期内对监护人的监护行为进行有针对性的监督，定期或不定期地对监护人进行检查。若发现有监护人不履行监护义务或侵犯未成年年人合法权益时，应及时通知民政部门。同时，还要明确规定监护监督人的职责以及选任、罢免监护监督人的程序，完善监护监督人制度。如果监护监督人不履行义务则由民政部门以一定的处罚、训诫或撤消其监护监督人资格。
另一方面，可以设立独立的公权力监督机构。鉴于我国现已有较为完善的行政和司法系统，而分析各机关的权力与职能，可以作为监护的监督机关的应当是民政部门。建议在民政部门下设主管监护的部门，主要职责是指定和更换监护人、监督监护活动以保障被监护人的权利以及在未成年人无抚养人和财产时给予一定的物质帮助，必要时还可以对违背义务的监护人的行为进行干预。[[11] 施思：《论未成年人监护制度的完善》，《商情》，2012年第44期：P219；][11]
在责任追究方面，法定监护人若长时间与未成年人分离，没有对其进行安全教育，疏于引导与监督，造成未成年人受伤或死亡的，应根据未履行职责所发生的损害程度，应撤销监护资格，同时要承担一定的民事赔偿责任和行政责任，构成犯罪的，则要移送司法部门，追究其相应的刑事责任。
（三）全社会思想层面——关注关心未成年人
完善未成年人监护制度，除了需要相关制度的保障和完善外，还需要全社会形成关注关心未成年人的良好氛围，发动社会力量，形成工作整体合力。首先，家庭作为未成年人的第一个成长环境，家庭功能的运作途径之一是通过监护来影响未成年人，家庭监护不力与未成年人犯罪有着莫大的关系。[[12] 马柳颖：《未成年人犯罪刑事处遇制度研究》，知识产权出版社，2009年3月；][12]其次，学校应采取生动形象的教学方法加强对未成年人法律意识的培养，通过生活的的模拟教学方式，提高法制课的教学质量。作为未成年人自身，要认真学习有关法律知识，在自身合法权益受到侵害时，要勇敢向身边的其他亲人或相关社会组织反映，不能做沉默的羔羊。最后社会应营造良好舆论环境，关爱关心未成年人，让他们茁壮成长。
参考文献
[1] 杨大文：《亲属法》，法律出版社，2004版；
[2] 肖秀娟：《论我国未成人监护的缺失及立法完善》，《中国政法大学硕士论文》2006年3月；
[3] 李霞：《试论构建未成年人监护权之公权干预制度——以监护缺失未成年人为视角》，《西安交通大学》2008年7月；
[4]新浪新闻中心：《打官司 希望渺茫》
