我国税收流失问题及对策

摘要:税收流失是指在既定的税收制度条件下，国家对所有经济活动所产生的应征收而未征收到的税款。理论上说，有税收就有税收流失，要对所有经济活动所产生的税收百分之百地予以征收事实上是不可能的，而且从效率上也可能是不经济的。但这并不等于说税收流失就是合理的。税收流失不但减少了我国的财政收入,而且弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置,加剧了收入分配的不公,延缓了经济发展。本文从偷逃骗避税、欠税、税式支出、以费挤税、隐形收入和地下经济等方面阐明我国税收流失的现状；从纳税意识、税制结构、税收征管等方面分析税收流失产生的原因，最后针对我国税收流失的现状和原因，提出治理税收流失需从法制、征管、税制、监督等方面进行的治理对策。

关键词：税收流失，税收征管，税制结构

一、我国税收流失的现状及其对经济社会的影响

（一）我国税收流失的现状

据专家保守估计,2005年我国税收流失额达数千亿元,规模非常巨大。近年来,我国各项税收总额呈现出较快的增长趋势,这是一个可喜的现象。但是我们应该看到,目前我国的税收流失情况仍然严重,各种偷逃税现象经常出现。偷逃税是税收流失的最大方式，我国的偷逃税面相当广，据有关资料2002年报道，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，城乡个体工商户和私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体的偷逃税面在90%以上。骗税现象有抬头趋势。骗税主要是骗取出口退税，与出口退税制度有着密切联系。近年来骗税已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙，骗税手段也向智能化方向发展，每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的。长期以来，我国出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了经济和各项事业发展，另一方面也使税基变窄，宏观税负趋于下降。据估计，全国每年减免税达1000亿元，有的地方的减免税额占地方财政收入的10%以上。近年来的减免税又呈现出两个明显的特征：一是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀；二是各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作上随意性很大。隐形收入与地下经济是世界各国的共同现象。我国是发展中国家，随着经济形势的发展，税费负担的增加和政府管制能力的不足，加之法制、法规的建设不够健全，给隐形收入与地下经济大开方便之门，走私贩私、无证经营、制假售假、色情贩毒、现金交易等活动，偷逃国家大量税收，造成了巨大的税收“真空”。而且,从我国将来的财政支出方面来看,我国将建设社会主义公共财政体系,以及进行社会主义新农村建设,这都需要大量的财政资金支持。另外,我国将进行的税制改革,有些方面将导致税收收入的减少,例如由生产型增值税向消费型增值税转型,内外资企业所得税合并,关税税率的逐步降低,农业税的减免,个人所得税免征额的提高等,都会减少我国的税收收入。

（二）税收流失对我国经济和社会的影响

1、税收流失对财政收入的影响

税收的产生是基于国家财政收入的需要，也就是说税收的首要职能是筹集财政资金。截止2005年底，我国通过税收取得的财政收入占到国家财政总收入的90%以上。税收称为维持国家机器正常运转和促进社会公用事业发展的主要财力来源。大量的税收流失，必然会使国家可支配财力减少，许多事关国计民生且必须由国家才能提供的基础设施建设、公共服务、社会保障等无法落实，一方面导致人们对政府的信任危机，另一方面也成为各种乱收费的“助推剂”。

2、税收流失对资源配置的影响

税收流失对资源配置的影响是指税收流失现象对经济体系中生产商品和提供劳务的各种资源流动和组合的影响。从商品与价格的关系看，由于税收是商品价格的组成部分，因此，如果某些商品和经营活动中存在着税收流失，就会使得这些商品在市场竞争中与依法纳税的同类商品相比具有价格优势，能够以更低的价格销售或者在同样价格条件下赚取更多利润，从而吸引更多的资源投入到该商品的生产经营中来。这种现象破坏了各种资源合理流动的平衡状态，加剧了产业结构畸形化的程度。此外，税收流失还好造成各种财务、会计信息扭曲，从而影响人们的经济决策和投资决策，造成资源配置的更大浪费。

3、税收流失对收入分配的影响

税收作为宏观调控的重要手段，一直被视为政府对收入分配进行调节不可或缺的工具。税收流失现象的存在，就会使政府制定政策时设想的调节收入分配作用有可能被扭曲，甚至出现与其初衷相悖的结构。尽管近年来国家采取了许多措施试图缩小收入差距，但我国收入差距拉大的趋势仍然在继续。

4、税收流失对宏观调控的影响

由于许多税收流失行为要取得成功而被税务部门发现查获，纳税人必须通过合法或者违法手段摆脱真烦有关部门的监控和管理，如作为纳税人的企业和个人为了偷逃税或进行其它税收流失活动，往往是通过伪造、隐瞒、篡改其生产经营活动中的各种经济、会计、财务信息和数据，从而向税务部门和其它管理部门提供虚假的、不真实的信息数据，这样就使得政府各部门统计的各种经济信息和数据不能完全反应真实的经济活动情况，影响政府对宏观经济形势下的判断，做出许多事物的决策，从而可能导致破坏性的结果，增加宏观调控的难度。

二、税收流失的原因

（一）纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄

税收是政府筹措财政收入满足社会公共需要的主要手段，纳税是公民的法定义务。由于中国长期以来的人治传统，公民的法制意识养成缺乏传统的积累，以法治为核心的公民意识还未建立起来。在市场经济条件下，纳税人作为独立的市场利益主体，追求自身利益最大化是其本性，而尽可能地不缴税或少缴税，以减轻税收负担正是这种本性的体现。只要偷逃税的利益大于偷逃税的成本，就会有纳税人铤而走险。改革开放以来，我国加强了税法宣传，这种情况已明显好转，但与发达国家相比，人们的纳税意识仍然比较淡薄。

（二）税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大

我国目前的税收法规、制度尚不健全，使依法治税缺乏有力的根据。一是有法不依或有法难依，税务部门执法独立性难以有效保证。如地方政府为促进本地经济发展而进行的各种越权和随意减免税，成为税收流失的重要因素。二是执法不严。税收处罚的刚性不够，使税收流失行为关系人自身利益预期增大，刺激税收流失。在税收执法的过程中，税务机关往往只重罚款的查补，处罚力度偏轻，尽管偷逃骗税现象屡见不鲜，但是很少有人为此付出沉重代价，客观上使纳税主体违法行为的机会风险小于机会收益，助长了纳税主体的侥幸心理。三是司法不健全，保障不力。税务司法保障体系没有真正建立起来，税务机关对涉税犯罪等活动没有独立的侦查、预审、检察等权力，税务司法活动基本上依靠非专业的公、检、法机关执行，这使得《税收征管法》中规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，并且由于受人员短缺、专业知识不足等的限制，税务犯罪案件立案、查处、结案的效率不高，影响了打击涉税犯罪的力度。

（三）税务部门征管不力，造成税收大量流失

税收流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，二者存在此消彼长的关系。我国税收征管工作不力主要表现在以下方面：一是某些征管制度过于简约、粗放，给实际操作带来难度。如现行税款缴付制度，以纳税人自行申报缴纳为主，但是税务机关如何监控纳税主体的经济行为，如何保证纳税人申报的真实性却没有相应的制度与之配套。二是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。突出反映在“单一型”人才较多，既懂税法又懂财会和计算机技术的“复合型”人才较少。少数税务人员为了追求自身利益，以权谋私导致税收流失。三是征管手段和技术相对落后，使税务管理效率低下，跟不上时代发展的要求。虽然现在税务系统已开始推行税收信息化管理，但尚不能充分有效地发挥税源监控、堵塞漏洞的作用，而且还未能与工商、海关、银行和企业进行联网，制约了预防税收流失功能的发挥。个体私营经济由于证账不全，税收流失尤为严重。电子商务的出现，使得针对有形产品而制定的以属地为基础的现行税法显得力不从心，因为电子商务具有无国界性、超领土化以及数字化等特点，造成税务部门难以追踪稽核，而加密技术的运用又使本已无形化的产品和账目更加隐蔽。

（四）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失

一是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。如2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石油分公司，采用少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税款共计1471.52万元；南京市玄武区城镇建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项目利润，少缴纳企业所得税4500.97万元。二是有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。

（五）电子商务引发的税收大量流失

进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。

一是征管失控，税收流失严重。网上贸易发展迅速，越来越多的企业（尤其是跨国公司）搬迁到互联网上进行交易，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。二是稽查难度加大，助长了偷逃税。网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作情况，从而助长了偷逃骗税活动。

（六）地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重

在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失；二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，迫使税务机关收过头税、预征税款，强压企业贷款纳税，竭泽而渔，寅吃卯粮。三是费多税少，以费挤税。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，加重了生产经营者的经济负担，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。

（七）缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围

近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上。为了追逐利润而践踏法律，有损社会主义公德的现象大量出现，人们诚实守信、依法纳税的意识十分淡薄。根据有关部门在我国北京等九个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。由此可见，我国公民纳税意识淡薄，广大人民群众对税法知识了解甚少，缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围，从而导致税收流失。

三、我国税收流失的治理对策

（一）健全法制，全面推进依法治税

一是适应世界经济一体化和我国加入WTO后的实际，统一内外资企业所利于税制，公平税负，确保不同市场主体平等参与竞争。二是大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。三是健全税收法制保障体系。应建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。

立法方面，发达国家一般都单独制定《税收基本法》，将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来，保证国家税收不受侵犯。如日本于1959年颁布《国税征收法》和《国税征收法施行令》两项法律、法规，构成了日本国税征收的基本法律制度；执法方面，发达国家税收执法都很规范，征收人几乎没有机会违规征税；司法方面，一些国家如美国、俄罗斯、意大利、日本、新加坡等都拥有一支税务警察队伍，并赋予了税务警察很大执法的权利，负责查明和制止税务违法行为，侦察税务违法个人或税务违法嫌疑人。

（二）强化征管，建立现代的税收征管体系

1、加大税法宣传力度，转变公民税收观念

完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。

2、规范税源监控，加强税源管理

税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。

3、改进征管办法，推进征管电子化

税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。

4、加强税务稽查体系建设

采取异地交叉稽查模式，减少地方政府干预。税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。必须充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。

5、密切部门配合，实行社会综合治税。

当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的。因此，请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。

6、实现税收征管各环节的协调统一。

税收征管是一项综合性的工作，税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、税收处罚等都是税收征管这一有机整体的重要组成部分，它们之间存在着直接或间接的联系。只有各个链条之间相互联系、相互制约，才能使整个税收征管体系保持相对高效的运转状态。因此，在完善税收征管体系过程中，税收征管的各个环节应当同步协调进行。在完善某个环节的同时，应考虑到其他环节的实际情况，全面兼顾，整体推进，避免不同环节之间出现“撞车”，保证税收征管的质量，减少税收流失。

（三）进一步完善现行税制，稳步推进税制改革

1、合理分配流转税和所得税的比例。

就我国目前社会发展和经济发展状况来看，我国仍应是坚持流转税和所得税并重的双主体税制结构，逐步提高所得税比重。在进一步完善和优化增值税制的同时，通过完善和优化所得税制，加强所得税的征管和稽查等措施，逐步实现所得税收入的增长速度高于流转税的增长速度，将我国税制建设成为真正意义上的双主体税制。

2、完善和优化增值税，加速增值税转型。

实行普遍征收原则。将目前征收营业税的各项劳务的活动和无形资产及不动资产逐步加入增值税的征税范围。

加速增值税转型。2004年东北三省开始试行消费型增值税以来，促进了经济发展，收到良好效果，证明了消费型增值税在我国可行性。因此，应逐步扩大其实施范围。

完善增值税优惠政策。应进一步规范税收优惠政策，最大限度的缩小减免税范围，保持增值税抵扣链条的完整。

3、完善和优化所得税。

统一内外资企业所得税，公平税负，推进所得税制的国际性。在各项成本、费用的税前列支标准和限额上，应做到内外一致，如工资扣除标准、捐赠的扣除标准等。坚持内、外资企业的优惠政策保持一致，尽可能减少优惠政策，给企业创造一个公平竞争的外部环境。

完善和优化个人所得税，实行分类与综合相结合的个人所得税制。加大对高收入者的调节力度，改革生计费用扣除标准，进一步扩大个人所得税的征税范围和规范个人所得税的优惠政策。

4、完善和优化其他税种，适时开征新税种。

调整消费税的征税范围和税率。将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为列入消费税税目；同时适当降低与人们日常生活所必需或贴近的消费品的税率，如摩托车、非奢侈消费品的化妆品。

尽快开征社会保障税，配合国有企业改革，保证下岗失业人员的基本生活水平。适时开征财产税和遗产税，以适当调节社会财富分配，鼓励劳动致富，减少不劳而获产生的负作用。

完善地方税体系，规范税外收入。将现行城镇土地使用税、房产税、城市房地产税合并，统一纳税人，合理调整计税依据，适当提高征税标准。对各地税外开征的各种基金、规费进行认真清理，将有偿服务收取的费用仍按规费形式征收，取缔不合理的收费。

（四）严格监视网上贸易，加强电子商务征税管理

网上贸易的迅速发展对传统的税收征管提出了严峻的挑战，从目前情况看，网上贸易只是呈现雏形，应加紧采取措施和对策管理。

1、采取备案制度，要求所有上网单位将与上网有关的资料报当地税务机关，由税务机关根据网络经营者的咨询状况，核发数字式身份证明，以便税务机关确定交易双方的身份及交易的性质。

2、拓宽税务与银行联网的空间，税务部门应与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，从而大大限制了偷、逃税行为的发生。

3、在网上建立电子银行，要求从事电子商务的企业和个人在电子银行里开户，在网络上完成异地结算、托收、转账等金融业务，在网络上完成缴税业务，实现电子支付。

（五）健全税务监督机制

要有效防范和抑制税收流失，还必须有广泛、严密的监督机制。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用，为治理税收流失做出应有的作用。

（六）加大税法宣传力度，转变公民税收观念

1、深入广泛地开展税法宣传，树立与市场经济相适应的税收观。我们应该持之以恒地、广泛地开展形式多样的税收教育宣传，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念，使国民从小就知道社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”。

2、更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。在现代市场经济条件下，传统的“应尽义务说”观念已不能为纳税人所认同，甚至会造成纳税人的逆反心理。因此，要按照权利与义务相对称的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。

在WTO框架下，我国作为一个发展中国家成员方，受外部压力和内部动力的影响，一方面要与多边贸易规则接轨，推动国家经济发展，另一方面又要考虑国情条件，如行业差别和区域差别，维护国家经济安全。面临入世后的环境和要求，国家税收管理突出地面临着这样一种发展任务，即发达国家税制改革，如降低税率、扩大税基、堵塞漏税等，将不可避免地影响发展中国家相应地调整税制，同时，发展中国家也存在着许多不适应的地方，如税收效率低下、税收征管不力等，亟需加以解决。有专家学者推出，我国既要放宽市场准入限制，减少非国民待遇的深度和范围，又要坚持按本国的经济政策调整税收优惠措施。在这样一个过程中，国家在计划经济基础上形成并长期发生作用的税收管理如何进行改革是一个关键问题。在发达国家中，美国、新加坡、德国的纳税评估比较成功，具有很强的代表性。其共同特点是：信息来源顺畅、智能化程度高等，这对加强和改进我国的纳税评估工作有着重要的借鉴作用：须尽快解决当前纳税评估中的在认识、人员、信息、方法、专业等方面的局限性，加强对纳税评估理论的探索、建立有效的纳税评估机制和科学的指标体系、提高纳税评估的智能化水平。许多发展中国家积极采取措施，提高税收管理效率，其中，拉丁美洲和东盟诸国家积极努力，应该说取得了明显成效。例如，20世纪60年代伊始，拉美国家企图借助新兴的计算机技术解决税政效率，但由于税制设计复杂，税率档次过细，税收优惠减免繁杂，偷税逃税现象严重，没有达到预期目的；到了70年代，随着城市发展和经济交易扩大，经济行为日趋规范，对公共设施和公共管理在质量上提出了更高要求，他们开始认识到单纯依靠电子技术远远不够，而必须围绕税制结构合理化和税收管理现代化进行改革；进入80年代，在高额外债和宏观经济动荡的双重压力下，这些国家逐步走上了配套性的税收管理改革的轨道。与此同时，东盟一些国家鉴于旧税制不能有效利用资源，在行政运作上失之公平，不仅难以有效地促进经济增长，也难以通过税收来弥补持续扩大的预算赤字的问题，先后进行改革，以期建立更加公平、有效和简便的税收管理体系和制度。结果是，这些发展中国家在改善税管质量上取得了不同程度的成效。阿根廷成功地进行税收结构改革以后，已转而全面检查和调整税收管理工作，获得日益增长的税入回报。当然，由于宏观经济环境问题丛生以及通货膨胀影响税收管理效率等问题，许多发展中国家税收管理改革仍任重道远。由于情况不同，发展中国家的研究重点和改革重点也会有差异，如不同的宏观经济环境（通货膨胀）；市场结构、风险和时机选择、社会福利功能、信息成本和可获得性、反馈功能诸方面的差异；不同的政治环境，尤其是同政府的关系等。因此，发展中国家在选择改革战略和进行改革时，必须根据本国情况，积极引进各种有效方法和有用信息，在此基础上进行细致、系统的分析和研究，建立起高效、优质、公平、公正的税管体制。

总之，治理税收流失是一项十分复杂的系统工作，应当统筹规划，标本兼治，分步实施。当前，应采取以下治理措施：加强税法宣传，树立公民正确的税收理念。树立公民正确的税收理念，是治理税收流失的基本前提。进一步完善现行税制，稳步推进税制改革。目前不宜一次性出台涉及面广、影响面大的多项税制改革措施，而应把主要精力放到对现行税制中一些具体规定的完善、相关配套措施的落实上来。加大对各类涉税违法行为的处罚力度，增强税法的威慑力。要切实落实税法，纳税人发生偷逃骗税等行为，一经查实，应予重罚，该追究刑事责任的要坚决追究，以维护税法的刚性，提高不遵从税法的成本，增大违法风险。

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