打击非法行医实践中存在的问题与对策

摘要:为了保证正常的医疗市场秩序，给民众提供一个安全的医疗环境，我区这几年开展了打击非法行医专项行动，虽然非法行医现象得到明显遏制，但是非法行医仍然普遍存在，城乡结合部还十分嚣张。今年，我区取缔非法行医35余家次，现通过这几年来打击非法行医工作的实践，分析其难点及其可能的原因，探讨有效打击非法行医的措施，从根本上杜绝非法行医赖以生存的空间。

关键词：非法行医，告知书

一非法行医简要

（一）非法行医的定义

非法行医是指不合法地从事医疗活动，通常也称为违法行医，具体是指违反《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《医疗机构管理条例》等有关医疗法律法规的行为。

（二）非法行医的危害有哪些

①、地下“黑诊所”大多卫生状况差，“医生”仅懂一点医学皮毛甚至文盲，药品大多使用假药、劣药、过期药，医疗质量难以保证，会贻误自己的病情，甚至加重病情，酿成终身悔恨的悲剧。

②、为节省医疗成本，药品、器械消毒措施不到位甚至没消毒，一次性针筒、输液器重复使用，因此在打针、输液以及一些拔牙、镶牙等环节极易感染乙肝、艾滋病等血源性疾病。

③、为牟取暴利，同时为逃避执法人员的视线，非法接生、人流、取环的场所往往置隐蔽，设施简陋，常常造成产妇大出血、伤残、甚至死亡。

（三）非法行医惯用伎俩

设施简陋，地下诊所和游医通常是租用出租房作为开业地点，大多数没有诊所名称，只有门口悬挂一个十字小灯箱，少数挂诊所的牌子。诊所内设施十分简陋，有的混杂在生活区（厨房等），空气浑浊，环境恶劣。而一些规模较大的非法诊所则四处散发虚假宣传信息，如发放名片、张贴广告。常用骗术：没病说成有病，特别是性病、妇科病；小病说成大病，故意延长疗程，吹嘘自已是名医，包治百病。假冒“老军医、“老中医”；高举“祖传秘方”牌子；药品以次充好。

①、空城计：药柜里相聚放一些空药盒、空药瓶以及空吊瓶等，这样卫生执法人员前来查处时没收的只是一些空盒子。非法行医者一般在有病人看病时才从另外的地方叫人把药送过来。

②、游击战：非法行医者往往采取“游击战”，这里查那里开，白天查晚上开。同一地区的非法行医者往往相互通报信，消息十分灵通，一家被查，其他的都暂时关门停业。

③、捉迷藏：非法进行胎儿性别监定的，往往把B超机藏得十分隐蔽。

④、雇用“医托”。有的非法诊所打着医学科研、部队、武警、红十字协会等旗号误导和欺骗患者；雇人到正规医院门口前安插“医托”，把本想到正规医院就诊的患者拉过来；或者找人介绍，给介绍者一定的费用；收买某些工厂的老板，让老板指定工人到非法诊所看病。

二工作实践中存在的问题

针对行政强制措施的执法主体庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法的问题，草案增加规定“行政强制措施权不得委托” “行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”为防止行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，草案增加规定“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品” “强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。”

医疗机构管理法律行政部门是卫生局，而日常监管却是我们卫生监督所。执法性质来看是委托执法，我们打击非法行医就不能实施行政强制措施了。我们存在打击难、取证难、处罚难（法律滞后性）、执法人员人身安全保障难……

（一）打击难

随着打击力度的加大，非法诊所的隐蔽性越来越强，非法行医者逃避检查的方法越来越多。如非法行医者为了躲避检查从不挂招牌，只挂个白色门帘或干脆什么标志都没有，有的则把房子出租，不断地变换自己的行医场所，并在晚上和休息日开门，使检查人员屡次扑空。更有甚者跟执法人员玩捉迷藏，你来检查时，他躲在人群里看热闹，你一走，他又继续开他的“诊所”。或设有专门替黑诊所报信的放哨员，执法人员刚走到巷头，巷尾的诊所就全部关门，游医溜得无影无踪。诊室内只有一张桌子、一把椅子、一盏灯、一些空药盒子(药一般都放在其他地方)，取缔时都拿走也不值多少钱，起不到惩戒作用。很多非法行医者已经不是第一次接受处罚，取缔了五六次，但仍难以除掉。

（二）取证难

行政处罚取证困难是大多数医疗市场监督管理人员普遍反映的问题。要取得医疗机构超范围开展诊疗活动、转租许可证、承包医疗机构等违法行为的证据，需要发现它们的处方笺、诊疗日志等物证，事实上，几乎没有诊所会保留其处方笺等物证，也抓不住其现行，而指证转租许可证、承包医疗机构行为就更加困难了。假如证据不足，还可能会有被起诉的危险。

对无证游医也同样存在取证困难的情况，相当多的非法黑诊所，起广告上写的地址只有一个人一张桌子一把椅子，其他什么都没有，病人来了会由专门人带到更为隐蔽的地方去诊疗；还有的直接去病人家，看完就走，收集证据十分困难。

（三）法律滞后，处罚难

《医疗机构管理条例》1994年出台，其中有些规定已不适应10多年来医疗领域的新情况，如规定最高罚款1万元，这对于非法行医者来说，根本无法起到警示震慑作用。虽然刑法有规定：对未取得医师执业资格的非法行医者，情节严重的，处有期徒刑和罚金等。而“情节严重”没有具体标准，很难操作，仍然没有能追究刑事责任。

对于未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的黑诊所，“由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业话动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以l万元以下的罚款”；而对于超范目经营的医疗机构，则“予以警告，责令其改正，并可以根据情节处以3 000元以下的罚款，情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。也就是说，非法行医只要没有造成就诊人致残、致死等严重伤害，卫生行政部门只能依上述条款作出相对其非法所得十分轻微的罚款处理，而没收违法所得，由于当事人大多无相关的证据，所以无法认定非法所得。

在实际执法过程中，由于无法确认非法经营主体（经营者），加上非法行医经营者经常藏匿贵重医疗器械药品逃避取缔，对其处以罚款和没收药药械收效甚微。对于被取缔后重操旧业的非法医疗点，卫生部门只能予以再次取缔。

（四）执法人员人身安全保障难

执法人员人身安全常常受到威胁。我区只有两名专职医疗卫生监督员和两名兼职负责管理医疗市场管理，而非法行医也就是三十几个人换来换去，随着打击次数的增加，非法行医者几乎全都认识监督员，给打击对来难度，还扬言给予报复。

三产生问题的原因

为什么政府执法部门不停取缔，“重拳打压”下的“黑诊所”还是野火烧不尽，春风吹又生？为什么医疗设施简陋、卫生条件恶劣、医疗安全无从保障、违法行医，并且致残、致死事故频发的“黑诊所”成了农民工“看病首选”？

生命只要还有一线希望，我想谁都不愿意轻易言放弃。方黑诊所之所以存在，是因为有需求。它的“市场”就是低收入的农民工和农民，由于担心到大医院看病贵、排号难，他们选择到就近的、费用低廉的黑诊所看病。才让黑诊所有机可乘，否则又有谁会愿意去黑诊所看病？而且黑诊所的“游击”性和隐蔽性，城市的黑诊所一般开在流动人口密集的背街小巷内，有的就开在民房内，如非专门排查，一般很难发现。另外，由于开办成本非常低，这些黑诊所业主就算被打击取缔，换个地方立刻能重新开张，所以容易死灰复燃。分析非法行医存在主要原因如下：

（一）政府对低收入外来务工人员就医需求无法兼顾

黑诊所在一定时期弥补了外来务工人员原来居住地和现就业地医疗保障的不足他们需要廉价的、夜晚休息日的、方便的医疗服务，对黑诊所是否合法并不是最看重。以家乡乡村医生、赤脚医生为主非法行医群体采取整药零卖、滥用激素短期见效快、可赊账欠账回老家以物抵债、电话预约24小时提供上门服务等灵活便利方式稳固低端医疗市场。这是一个综合而复杂社会问题，是一个非法行医产生的根源问题，单纯靠卫生行政部门力量无法得到有效解决。

（二）非法行医的高额利润

在相对进企业打工挣辛苦钱，在高额利润诱惑下有一大批人宁肯一天接诊三五个病人也不愿打工，每次取缔付出的代价只需一两天诊治四、五个病人就可收回。

（三）卫生行政处罚难

法律法规对非法行医处罚缺乏有力度的适用条款，一般情况下对非法行医者进行行政处罚难以真正执行，主要有以下情况：1、立案难：大多无证行医者准确身份掌握难，在被取缔时不出面或逃离，现场笔录等立案法律文书难以制作；2、立案后执行难，做出处罚决定后收缴罚款难；3、移送司法立案判刑难，一般情形下调查取证立案资料难以被公安、检察院受理；4、卫生监督执法难：我区只有两名专职医疗卫生监督员，只能初步满足三百多有证医疗机构监管，其他监督员要承担大量食品、公卫监管任务，要持之以恒进行打非缺少条件。

（四）缺乏打击非法行医专项经费

无法实施举报新黑诊所奖励制度、无法通过奖励机制调动各乡镇街道、卫生协管员、治安联络员打击非法行医积极性和定期组织联合取缔行动

（五）制度不够完善

我区打击非法行医联席制度尚未常态化运作，联席办公室未按规定设置和配备专职人员。

四打击非法行医的主要措施

我所依法承担打击非法行医工作职责，一直采取高压态势，对黑诊所坚决予以取缔。针对三墩城郊结合部农居点非法行医黑诊所、黑窝点进行了为期一月的联合整治，主要措施如下：

（一）加强领导、建立机制

西湖区卫生监督所按局长要求，召开所领导班子会议专题讨论研究，认真制定联合整治方案，派人蹲点进行有效打击，建立以卫生为主、三墩镇和公安治安中队为辅的中型专项整治联席机制。召开了公安、卫生等部门打击非法行医半年联席会议，就打击非法行医执法过程中证据采集、非法行医移交司法标准和程序等问题进行了探讨、协商。

（二）加强沟通、多方联合

副局长亲自落实打非联系会议协调沟通，由监督所副所长具体牵头，西湖公安分局治安大队长曹坚、民警赵俊、来益刚按照杭西卫【2010】136号文建立公安、卫生两部门打击非法行医联络机制给予大力支持，全程参与打击取缔黑诊所专项整治活动。三墩镇积极调动各居委会、村委会相关人员协助调查摸底、指引道路，让专项整治得以顺利落实。

（三）全面摸底、精心部署

通过我局卫生协管员、街道乡镇治安联络员、社区村委会等多方多次摸排，我局对三墩城郊结合部所有非法行医点建立了一份详细的黑名单。区监督所根据摸排情况制定了为期两个月最少八次集中整治计划，以职业医疗监督科、西城分所为主力，抽调所办公室、其他分所力量全力以赴实施本次专项整治，并抄送各参与单位，精心部署，落实全覆盖打击。

（四）认真执行、打宣结合

联合整治队伍步行在三墩城郊结合部杂乱小巷，无论是悬挂花里胡哨招牌的黑诊所还是没有任何标识的非法行医点，不放过任何一个黑诊所。2013年开展联合整治4次，共出动卫生、公安、镇政府各类人员53人次，出动车辆17台次，巡查黑诊所30点次，立案处罚2家次，没收医疗器械和药品价值超过5万元。在取缔过程中，张贴取缔决定书、人民群众健康安全就诊温馨提示等文书和宣传资料，向围观群众散发非法行医危害宣传画册、城郊结合部安全就诊医疗机构花名册等各类宣传资料近千份。

（五）认真回访、巩固成果

在集中取缔后，区监督所西城分所、三墩卫生协管员、治安联络员在随后几天内落实回访，并将回访结果上报。拟在七月底、八月初针对死灰复燃的黑诊所进行回头打击取缔。虽然我局在打击非法行医方面付出了大量的人力和物力，非法行医依然将长时期存在，仍将是我区重大安全隐患。

（六）加强行政指导，自创告知书

加强行政指导，自创“羞其心、明其害、晓其责、断其源、便其医的”五张个性化告知书，让非法行医者无立身之地、无藏身之处。

1羞其心——非法行医查处告知书（户籍地政府部门）

将非法行医人的情况用告知书的形式告知户籍所在地相关政府单位，以羞其心、破解其再非法行医的念头。明代王阳明在剿灭南汀赣彰边界山贼后曾说“破山中贼易，破心中贼难。” 之后大力开展民众教化和致良知活动，建申告亭、旌善亭，扬善惩恶。从这里得到启发，我们以西湖区公安分局驻卫生监督所打击非法行医工作联络室的名义，将非法行医人的情况用告知书的形式告知户籍所在地党委、政府、村委会、村党支部、村民小组及相关单位，以羞其心，破解其再非法行医的念头。

2明其害——非法行医查处告知书（房屋出租户）

将非法行医人的情况用告知书的形式告知房屋出租户，以明其害，使房东不愿也不敢把房屋出租给非法行医人。在非法行医整个利益链中，房屋出租户是重要的一个环节。试想一下，如果房屋出租户都能自觉把好关，不愿也不敢把房屋出租给非法行医人，才能真正使“黑诊所”在我区无立足之地、藏身之处。我们以西湖区公安分局驻卫生监督所打击非法行医工作联络室的名义明确告知有人在其出租房内从事非法行医活动和存在的风险及法律责任，并请当地政府加以监督，以解决出租房房东为了经济利益提供非法行医场所的问题。

3晓其责——非法行医查处告知书（行医地政府部门）

将非法行医人的情况用告知书的形式告知行医地相关政府单位，以晓其责。非法行医安全隐患巨大，严重影响一方稳定，也是乡镇街道地方政府的心头隐患，我们以西湖区公安分局驻卫生监督所打击非法行医工作联络室的名义主动将查处情况告知行医地党委、政府、村委会、村党支部、村民小组及相关单位，明确该行医活动没有经过卫生行政部门的审批，行医场所简陋，无基本消毒隔离措施，行医人没有经过正规医学院校的培训，缺乏应有的医学知识，没有相应的行医资格，使用的药物也来路不明。请他们密切注意该行医点动向，发现仍有违法行为的及时制止，并向卫生部门报告。

4断其源——非法行医查处告知书（就医者）

将非法行医人的情况用告知书的形式告知周边就医群众，劝告各位为了自身的健康和安全，切勿到无证游医处就医。黑诊所之所以能生存，究其原因，在有市场。如果没有人员去就医，黑诊所一天也生存不下去。为消除就医者的侥幸心理，我们以西湖区公安分局驻卫生监督所打击非法行医工作联络室的名义，有针对性地告知周边就医群众。告知内容包括非法行医人没有经过正规医学院校的培训，缺乏应有的医学知识，没有相应的行医资格。其行医活动没有经过卫生行政部门的审批，行医场所简陋，更没有消毒隔离措施，使用的药物也来路不明。电视、报纸等媒体已多次报导无证游医造成患者死亡、器官组织严重损伤、病情贻误等惨剧。而当悲剧发生时这些外来游医一逃了之，被害人得不到应有的赔偿。劝告各位为了自身的健康和安全，切勿到无证游医处就医,一定要选择到正规的、合法的、有医疗安全保障的医疗机构就诊。不要拿健康和生命去冒险。

5便其医——非法行医查处告知书（行医地正规医疗机构）

将非法行医人的情况用告知书的形式告知行医地正规的医疗机构。非法行医泛滥场所，往往也是医疗资源紧缺之地。外来务工人员生活的地方，医疗资源不足，给了黑诊所生存的空间。因为黑诊所满足了这部分人群的需求，方便！一出厂门口就是，在出租屋附近就有，也不用找老板请假，跑去远的地方找正规的医疗机构，请假可是要扣钱的，跑去外面坐车也是要车费的，这样省事也省钱。我们以西湖区公安分局驻卫生监督所打击非法行医工作联络室的名义主动将查处情况告知行医地相关医疗机构，请他们提供廉价、灵活机动、送医上门的夜门诊，开展特色民工服务，从而在一定程度上缓解低端医疗需求，同时建议卫生行政部门，通过合理设置医疗机构，调整医疗卫生资源配置，在城中村、城乡结合部等非法行医高发地新增医疗机构，满足当地群众特别是外来务工人员的就医需要，使“黑诊所”失去生存市场。今年我区结合当前医改工作，将新建五个社区卫生服务站点列入区政府为民办实事，从根本上改变这些地区的就医环境。

五今后打击非法行医建议

根据回访情况落实不定期回头打击工作。区卫生监督所将重点针对几家钉子户实施骚扰，力争实施两次以上卫生行政处罚，排除困难实施到位，以便移交司法判刑，以个别非法行医者被判刑入狱威慑非法行医群体。同时我局就今后打击非法行医有以下建议：

（一）将打非工作列入维稳或综治考核指标：非法行医安全隐患巨大，严重影响社会稳定，列入维稳或综治考核，可调动乡镇街道积极性，将我区打非工作从被动进入主动。萧山、余杭、下城等部分区县已经由政府下文实施，效果明显。

（二）召开区层面打击非法行医联席会议，加强打非过程中存在法律适用问题各部门沟通协调，由公安、工商依法对黑诊所出租房房东落实行政处罚，以解决出租房房东为了经济利益提供非法行医场所的问题。

（三）政府以关怀外来务工人员层面，给予补助，由在城郊结合部设立的公立医疗机构提供廉价、灵活机动、送医上门的夜门诊；鼓励和支持有资质机构或人员在城郊结合部设立取得合法资质的医疗机构，对其设立条件以招标形式提供一定便利。从而在一定程度上缓解低端医疗需求，吸引人才和外来务工人员在西湖区就业，促进经济发展，维护我区和谐稳定环境。

六参考文献

1)张正钊.《行政法与行政诉讼法》.北京:中国人民大学出版社.1999.

2)胡建淼.《行政强制法研究》.北京:法律出版社.2003.

3)刘小冰;邱萍;《论行政强制执行的基本原则》[J];南京工业大学学报(社会科学版);2006年03期

4)刘莘,张江红;行政强制执行体制探析[J];法商研究-中南财经政法大学学报(法学版);2001年01期

5)王连昌：《谈谈行政强制》，《中国行政管理》，1987年第八期。

6)金光辉; 《行政强制执行模式探析[》D];延边大学;2003年

7)金伟峰《行政强制手段模式的比较与反思》浙江大学学报(人文社会科学版) 2001 年06期

8)梁秀波; 《试论警察行政强制措施》[D]中国政法大学;2006年

9)贾艳芳;《论行政强制措施中的查封扣押》中国政法大学;2007年

10)沈开举：《论行政强制措施》，《法学研究》1993年第二期。

11)应松年.《论行政强制执行》[J].中国法学.1998(03).