地方债务发展历程以及成因分析

摘要:近些年，有关“地方政府债务”的报道开始频繁地见诸于报端。在我国经济体制转轨过程中，巨额的地方政府债务是我们无法回避的事实。当前，我国地方政府债务总量过大且问题重重，如若解决不好，这些巨额债务将严重威胁我国的经济安全与社会稳定。着力解决地方政府债务问题，不仅是缓解财政风险，发展经济的需要，而且更是构建诚信政府乃至构建诚信社会的需要。因此，在当前地方债务危机愈演愈烈，不少地方政府深陷债务泥潭的严峻形式下，对我国地方债务发展历程、成因进行深入剖析，对于分析探讨当前地方债务危机的解决之道，无疑具有十分重要的现实意义。

故在本文中，笔者首先从地方政府债务定义和构成两方面来阐述地方政府债务的内涵：然后笔者将对我国地方政府债务的发展历程和现状进行分析：接下来，笔者在深入研究地方债务发展历史的前提下，对债务问题的成因、当前面临的问题以及解决途径进行深入的剖析，并提出自己的看法。

关键词：地方债务；财政体制；发展历程

一、引言

正处于转轨时期的中国地方政府，在经济总量不断扩大的同时，地方政府债务规模也在飞速增长。在地方政府表面财政收支基本平衡的背后，却隐藏着诸多问题。地方债务从形式上看流离在预算之外，实质上却是需要财政来负担的，属于政府债务的性质。另外，财政是社会经济风险的最终承担者，特别在转型过程中，社会“推定”给地方政府的支出责任和义务不断增加。以上的种种问题，使得地方政府正承受着巨大的未来支出压力，地方政府债务风险凸现。

当前我国地方债务所面临的严重性和广泛性并不是偶然的，其形成的机理与当前中国的体制转轨密切相关。但是长期以来，我国各级地方政府未对债务问题保持应有的警觉。随着地方政府债务风险的日趋严重，地方债务问题才真正地浮出水面，逐渐成为当前人们关心的一个问题。而各级政府部门也开始重视对这个问题的研究，重新审视自己所负的真正的债务。因此，在这样一个特殊的转轨时期来探讨地方政府债务问题是极具有必要性和紧迫性的。这有助于各级地方政府以及社会公众加深对该问题的认识，从而更好地防范地方政府的债务风险，维护地方财政的安全性、持续性和社会的稳定性。

二、地方债务的界定

（一）地方债务的定义

债务是指市场经济中的信用关系，合理适度的债务能扩展市场经济中的资金链、信息链和分工链，适度负债有利于提高资源利用效率。然而，过度债务则会诱发债务风险。债务分为私债和公债两类，公债也就是政府债务，可分为中央政府债务和地方政府债务。国际会计师协会把“政府债务”定义为：能带来某种形式的经济利益且由过去事件引起的一种现行的政府债务，解决这些预计要导致政府资金的流出。

据此，笔者认为，地方政府债务是指地方各级政府（从目前来看，我国地方政府是指省、市、县、乡四级政府）以货币或其他经济资源偿还的各种负债；是地方政府机关、企事业单位或其他经济组织等，以“政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务。地方政府债务主要包括国内外或境内外金融机构贷款，外国政府贷款，财政性借款，各项集资、欠发职工工资，工程项目欠款等”。

（二）地方政府债务的构成

世界银行专家汉纳·普拉科瓦认为政府债务可以用两对概念的组合来表示，即直接债务与或有债务，显性债务与隐性债务。据此，笔者认为我国目前地方政府可分为四类，地方政府显性债务、地方政府隐性债务，地方政府直接债务、地方政府或有债务。地方政府显性债务是指由国家法律或政府签订合同明确规定的必须由地方政府来偿还的债务，当债务到期时，政府有法律义务偿还这些债务，例如主权债务的偿还以及难以履约的政府担保债务的偿还。这种债务往往易于计算，理论上是可以准确统计其数量的。

地方政府隐性债务则与之相反，它是地方政府一种道义上的义务，这种道义义务不受法律约束，而是由于公众的预期、政府压力或社会理解意义上的应由政府承担的义务。例如，地方政府迫于压力或者主动对银行破产后小储户利益的保护、对于未承保的自然灾害受害者的救济等，这些本应是政府支出的项目，但由

于种种原因致使政府不能及时兑现，不能兑现的部分就会形成地方政府隐性债务。通常情况下，这种债务的数量难以衡量。

地方政府直接债务是指地方各级政府基于社会稳定和经济建设的需要，以各种形式在国内外举借所形成的，最终必须全部或部分由各级财政予以偿还的债务，即政府及其职能部门应付欠款。这是地方政府在任何条件下都无法回避和应该履行的义务、其后果是可以预见的负债。例如，政府发行的债券、法律规定的未来

养老金的偿付等等都属于此类债务。通常情况下，这类债务易于衡量。

地方政府或有债务在我国债务构成中占有相当大的比例，而且或有债务的概念难以把握。这里，笔者将着重介绍地方政府或有债。或有债务属于会计学概念的范畴，我国《会计准则》对企业或有负债定义为：或有负债是指企业过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在必须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠计量一。从地方政府的角度来考察，政府或有债务可理解为：“由于过去事项或既存事实引起的各类潜在义务，履行这些义务可能导致地方政府支出压力的加大”。

通常，政府或有债务形成的原因并不仅仅由地方政府自身的行为引起的。政府作为辖区公共利益的代表，它是社会的管理者，也是公共风险的最终承担者，辖区内的其他主体不能承当的风险最终会由政府来承担。如金融机构发生危险，一且引起社会的动荡，影响社会稳定，政府往往基于道义的责任或其他目的而出面救助。因而，“政府或有债务并不仅仅源于政府行为”。“政府或有债务具有层次性，它源于国家统一领导与分级管理相结合的政权体制。由于实行分级管理，各级政府在管理自己的事物过程中就会形成债权债务关系”。在统一的国家里，中央政府和地方政府政府之间实际隐含着某种法律上的担保关系，当地方政府或下级政府陷入债务危机时，下级政府的负债，包括直接负债和或有负债，都是中央政府或上一级政府的或有负债。

三、我国地方债务的发展历程和现状

（一）我国地方债务的发展历程

当代政府是信用政府，大量事实证明，在不同的历史时期，几乎所有国家的各级政府都或多或少存在一定的政府债务，我国也不例外。自从中图共产党登上历史的舞台，我国就存在着共产党领导下的各级政府利用信用手段筹集资金为履行职能提供资金保障的现象。

新中国成立后到改革开放以前，由于当时我国实行的是高度集中的计划经济体制，地方政府自主权很小，这个时候地方政府债务规模不大，来源也比较单一。但是尽管如此，地方政府也会通过举债的途径筹集资金。例如“一五”期间，出于扩大建设资金考虑，1954 -1958年发行了“经济建设公债”。

改革开放以后，随着财政分权化改革的推进，中央政府不再对地方政府的各项事务大包大揽。随着需要承担的事权越来越多，地方政府对财政资金的需求也就越来越大，可是当时我国财政体制赋予地方政府的财力却相对有限。尽管我国预算法一直禁止地方政府举债，但是迫于财力需求的压力，地方政府还是以各种形式举债筹资。并且伴随着债务规模的越来越大，形式的越来越复杂，地方政府举债所起的积极作用和潜在的风险也越来越大。这个时期的地方政府债务结构不像以前那样单一。除了直接债务外，还出现了“一些新的债务形式，如财政周转金借款、地方政府拖欠工资以及包括隐性债务和或有债务等在内的各种间接性债务”。

90年代后期，我国实施了积极财政政策，大量发行国债，中央政府实行了“将国债转贷给地方”的政策，转贷给地方的定额国偾的还本付息由地方政府来承当。国债转贷所形成地方政府债务的规模很大，1998年-2005年，中央财政共发行了约9900亿元长期建设国债投资资金，其中约三分之一的是由中央转贷给地方使用。中央政府在向地方政府转贷国债时，往往要求地方政府配套相当数额的资金．配套资金制度使得一些她方政府为了得到中央政府的国债转贷项目，采取了包括举债在内的各种方式来筹措相应的配套资金，这就迫使地方政府被动增加直接债务。

财政分权改革后，地方政府的自主权越来越大。与之相适应，地方政府对社会管理和经济建设的参与程度也越来越深；与此同时，地方政府在公共投资领域内的投资也形成了不小的债务。在各级财政的财力普遍吃紧的情况下，各地的基础设施等公共投资往往过多依赖于政府的举债或者政府担保的企事业单位的举债收入。这一方面，加快了当地的基础设施建设的速度，有利于地方的经济发展和人民福利的提高；但另一方面，如果债务规模过度，将会给地方财政带来严重的负担。

此外，我国正处在社会主义市场经济体制改革的转轨期，社会易出现一系列问题，解决这些问题会导致地方政府债务的增加。这类债务是地方政府出于经济社会的稳定发展、公众的期望以及政治压力等原因必须承担的社会债务。这些社会性债务通常属于地方政府或有负债，但只要其中一部分转化为地方政府的直接债务，便会增加地方财政风险和负担。

（二）我国地方债务的发展现状

从前文的分析可以看出，我国地方政府债务包括了大量或有债务，这些债务能否真正形成债务需要一定的条件。因此，要准确计算出地方政府债务的数量非常困难，在实践中我们只能做些估算。

世界银行的报告曾估计我国政府或有债务占GDP的50%以上，我国的经济学界的估计则为42%左右，如果按照中央和地方政府共同按照50%分担的话，我国地方政府承担的或有债务规模约为GDP的20%-25%。著名财政学家张馨认为：理论界在计算地方政府债务的数量时，是从较为宏观的角度认识和把握地方政府债务的，或有债务是不会全部转化为政府直接债务的，理论界的统计口径偏大。因此张馨认为我国地方政府或有债务规模是10%- 15%。如果“将地方政府直接债务与或有债务相加，我国地方政府债务的总规模可能达到GDP的20%-30%。这样如果以2012年我国GDP总量为52万亿元来算，我国地方政府债务总量10万亿到15万亿之间。

由以上分析可以看出，尽管我国目前就地方债务数量还没有达成一致看法，但是，有一点我们不难得出，我国目前的地方债务数量是巨大的。同时考虑到化解地方政府债务的复杂性，我国地方政府债务数量在短时间内难以大幅度的减少。

四、我国地方债务成因分析

（一）地方债务成因分析

1、地方政府缺少正常的收入来源

一方面，我国地方缺少主体税种。上世纪的分税制改革，确定了我国税收收入体系，将消费税、关税等维护国家权益、实施国家宏观调控所需的税种收入化为中央收入；将营业税等11个税种划归地方收入；将增值税、资源税等税种划归地方和中央共享收入。此外，地方政府缺少税收立法权，使得其在与中央的博奕中处于不利位置。

一般说来，政府总是有着两大目标：一是社会稳定，二是财政收入最大化。但这两个目标在不同级次政府中所处的位置是不一样的，社会稳定往往是中央政府的首要目标，但它对地方政府来说却是外部的，地方政府更关心的是财政收入最大化。而在地方和中央的博奕过程中，过分集中的税权体制，使地方政府缺少与事权对应的税权。处于强势的中央政府制定有利于自身的政策同时，地方政府却面临巨大的财政压力。迫于财力的压力，地方政府就会通过各种途径聚集资金。其中，发行地方债务便是地方政府筹集资金的一个主要方法。

2、不规范的转移支付制度

财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。我国目前的财政转移支付制度是建立在1994年的分税制改革的基础上。开始时，转移支付形式主要有：税收返还，过渡期转移支付，体制补助，结算补助，专项补助。最近几年，为适应新的情况，又新增了民族地区转移支付，调整工资转移支付，缓解县乡财政困难“三奖一补”的转移支付。

但是尽管如此，我国目前转移支付却依旧存在许多问题。首先我国转移支付缺乏应有的法律地位，随意性比较大。目前，我国只存在转移支付规章制度，没有一套严格的全国性的转移支付法律。法律没有严格规定中央政府对地方转移支付的责任，地方获得的转移支付更多的表现为自身的“跑部进钱”的努力程度。而且，在缺少严格的转移支付法律的情况下，中央政府的转移支付易存在支付缺位。其次，我国转移支付制度不合理，表现为专项转移支付过多：专项转移支付往往伴随者地方资金的配套，地方政府为获得上级政府一定数量的转移支付，不得不动用本来就很有限的资金，甚至通过举债的方式筹集资金，这样就会形成各种不同的地方政府债务。

3、软性的约束机制

如果说地方政府主体税种以及不规范的转移支付制度是地方政府举债的内在原因，那么当前我国对地方政府举债的缺乏硬性约束机制则是地方政府屡屡负债的外在原因。

一方面，分税制改革后的软预算约束机制不能有效约束政府的非理性行为。许多地方政府从国有银行或农村信用社、农村合作基金等金融组织直接举债；有的直接为城市基础设施融资；有的为所属企业向银行贷款提供方便；有的甚至以企业债券的名义发行市政债券，突破了地方政府不得搞预算赤字的禁令，又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度等等，这些说明了软约束的预算法不能有效约束地方政府负债。

其次，我国预算透明民主度低，缺少必要的监督。由于利益相关主体的共同治理还有待完善，监督制街机制不健全，造成政府部门拥有过大的权利。地方人大不能对政府预算情况进行有效监督，地方政府往往能够以各种借口脱离预算的约束，利用自身的权力筹措资金。此外，我国财政执行情况缺乏绩效评价。我国财政支出重投入轻产出，也就是财政支出不重视结果分析，而只注重如何筹集资金，如何运用资金。在这种情况下，财政资金的使用效率势必会大打折扣，财政资金使用效率的低下，会在一定一定程度上扩大了财政资金的需求，在正常筹集资金的渠道受阻的情况下，地方政府举债便成为了必然。

（二）地方债务当前面临的问题

目前，我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，将会严重威胁固家的经济安全和社会稳定，这势必会影响中华民族伟大复兴的进程。因此，研究地方政府债务当前所面临问题显得格为重要。

首先，地方政府债务会产生“挤出效应”。在我们这样一个资金稀缺的国家里，地方政府债务规模不断累积的另一面，是民间实际可支配资本的规模在不断缩小。“挤出效应”在我国早已经普遍存在。地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目，有相当大一部分被用于非生产性建设领域，发放拖欠工资以及借新债还旧债。地方政府负债“挤出”民间投资，直接损害了民营经济的发展。而且，地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，延缓地方经济社会协调发展。

其次，地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击。地方政府的大量债务，最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国，地方政府是中央政府的地方代理人，代表中央政府去造福一方，所以地方政府没有破产之忧。这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。甚至可以这样说，地方政府任何财政扩张行为都可以看作中央财政行为的组成部分。

中央政府在面对地方政府巨额债务时，将不得不主动帮助地方政府解决债务的偿还问题。为此，中央政府通常有两种途径：一是中央政府承担起地方政府债务的偿还责任。但如杲中央政府这样做，这会使地方债务风险上移到中央政府。但是，我国目前的现实是，中央财政的债务依存度已远远超过发达国家，如果中央政对地方政府债务承担偿还责任的话，将会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定；另一途径是通过债务重组，国有银行承担债务的偿还责任。这样，地方财政风险会转化为金融风险。显然，以上两种途径都会对宏观经济产生很大程度的冲击。

再次，地方政府债务危及政治文明建设。政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人。地方政府政府巨额债务势必会影响“中国梦”的实现、和谐社会的构建。与此同时，巨额地方政府债务将会使得财政各种支付产生危机，造成的干部职工工资拖欠、国有企业财政破产、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，会严重影响政权运转、群众生活，从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此，可以说，地方政府巨额债务考验着政府的诚信。

五、化解地方债务问题的对策

实际上近年来，有些地方政府就如何缓解地方政府财政困难，化解地方政府债务风险进行了一些可贵的实践，有些地方甚至取得了初步成效。例如，浙江省的“省管县”改革对解决县级政府财政困难、缓解县级地方政府偿债压力作出了重要贡献。但是，笔者认为浙江的经验未必能在全国迅速得到推广，其原因是浙江省情不具有代表性，将浙江的经验推广到中西部地区则未必可行，而且“省管县”改革涉及到多方利益的调整。因此，即使“省管县”做法可行，推广起来也可能比较困难，耗时较长。

所以笔者认为，就缓解地方政府偿债风险来讲，当前最紧迫的任务是在防止巨额地方债务风险进一步波及经济体系的基础上，逐步进行深入研究，想方设法化解地方债务困境。只有这样，我们方能着眼未来，立足现实，使得地方政府方能一步步从债务泥潭里走出来。

就当前而言，防范财政风险进一步蔓延、化解我国地方政府巨额债务的关键是控制增量和分步化解存量。控制增量就是严格控制地方债务的迸一步增加；分步化解存量是指各级政府要做好打持久战的准备，按照债务的轻重缓急程度，在分门类别的基础上进行化解，防止潜在的财政风险影响经济社会稳定。针对以上两点，笔者认为可从以下两个方面着手：

（一）摸清总量、区别对待、分类化解

要有效化解巨额地方政府债务，笔者认为首先地方政府应尽快组织必要的人力物力财力对其辖区政府债务存量进行一次全面清查。按照显性、隐形的债务分类法对我国地方政府债务进行登记和核查，查清各地区的政府债务总量和结构。各级政府部门才能对不同类别的债务采取针对性的措施，分类化解：对于直接显性债务，建议根据债务的数量和期限，制定中长期偿债计划，建立相应的偿债基金；对于直接隐性债务，在科学预测未来各年度的支出缺口的基础上，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应按照“谁借谁还”的原则，明确偿债主体、强化偿债主体责任；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域内化解，防止随意转化为直接显性债务；对确实无法追讨的或有显性债务和无法化解的或有隐性债务，建议纳入直接显性债务进行清偿。在条件可能的情况下，中央政府应给地方政府债务偿还提供资金帮助。

（二）以外汇储备来缓解偿债压力

在我国地方政府各级债务构成中，很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则，地方政府理应承担还债的责任。但是，由于我国各地经济发展不平衡，各地的具体情况有所不同。就经济发达的东部沿海地区而言，由于这些地区财政收人相对充裕，地方各级政府是有能力承担偿债的责任；但就经济相对不发达的中西部地区而言，财政收入本身就很少，有的甚至靠继续借债维持政权的运转。在这种情况下，如果我们让地方政府独立承担偿债的责任，这显然是不合适的。因此，对中西部等不发达地区，中央政府应通过完善转移支付制度来主动承担其应有之责。但是，如前文所述，我国转移支付制度不完善，改革和完善现有的转移支付制度需要一个过程。因此，我们应该另辟蹊径来缓解当前我国地方政府债务短期巨大压力，防范财政风险。笔者认为动用当前巨额的外汇储备可以在一定程度上缓解近期地方政府偿债压力。

近年来，我国外汇储备出现了持续的高速增长。2005年以来，更是呈现急速的趋势，截止2012年3月我国外汇储备已达3.3万亿元，超越日本稳居世界第一。显然，目前我国外汇储备总量过大，过大的外汇储备引发了流动性过剩。因此，探索如何科学运用我国巨额外汇储备成为了学术界关注的焦点。一般说来，外汇储备对外是资产，对内是负债，因而不属于财政性资金或政府收入，需要保持较高流动性。但是，在我国当前的汇率体制和经济发展的阶段背景下，我国外汇储备中的有相当一部分具有“铸币税”性质，这部分外汇储备具有财政属性，可作为政府的一种收入来源。

对属于财政性资金性质的外汇储备，笔者认为可以运用其来偿还地方政府债务。基本思路是让央行“铸币税”性质的外汇储备转化为财政资金。具体操作如下：中央银行向公众出售外汇储备，然后用所得的人民币购买财政部发行的国债，财政部获得人民币资金。由于这一部分资金具有财政性质，我们可以有偿甚至无偿将这一部分资金拨给经济欠发达的地区，用于偿还到期的债务尤其是到期的外债。这不仅没有增加我国包括中央政府在内的各级政府债务总量，而且缓解了地方政府偿债的压力。

对属于非财政性资金的外汇储备部分，也可以在保持外汇储备流动性和安全性的前提下，通过央行出售适量外汇储备，用所得资金购买财政所发的特种国债，财政部将所获资金用于地方政府偿债。虽然，这有点“借新债还旧债”之嫌，但笔者认为这能缓解地方政府还债的压力，缓解地方政府近期潜在的财政风险。由于这部分外汇储备资金不具有财政性质，所以地方政府必须承担最终偿还责任。一个可行的办法是，待各级地方政府财力充裕和公共财政体制完善后，地方政府偿还中央政府运用非财政性质外汇储备代为偿还的那一部分资金。

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