关于个人所得税流失问题的探讨

摘要:在我国税收体系中，个人所得税是重要的组成部分，它对于国民经济的稳定和发展起着不可替代的作用，但个税一直被认为是税收流失最严重的税种。其原因主要在于税源管理漏洞，征管方式、手段落后，对违法者处罚不力，纳税人纳税意识淡薄等。个税流失不仅使财政收入损失巨大，而且还加剧了个人收入分配不公的状况。因此，进一步加强个税的管理，加强税法宣传，提高公民自觉纳税的意识是改善我国个税流失状况的有效途径。

关键词：个人所得税，税收流失，税收征管

一、个人所得税流失概述

（一）个人所得税概况

个人所得税，是以个人（自然人）取得的各项应税所得为对象征收的一种税，是调整征税机关与自然人（居民、非居民人）之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。个人所得税的纳税人是指在中国境内有住所，或者虽无住所但在境内居住满一年，以及无住所又不居住或居住不满一年但有从中国境内取得所得的个人，包括中国公民、个体工商户、外籍个人等。

我国个人所得税制经历了一个发展历程，不断走向完善。自2011年9月1日起实施的新个税法实施条例，起征点提高到3500元，个税在这期间经历了数次改革。现在我国个人所得税制度，根据不同的征税项目，分别规定了三种不同的税率。

1.工资、薪金所得，适用7级超额累进税率，按月应纳税所得额，计算征税。该税率按个人月工资、薪金应税所得额划分级距，最高一级为45%，最低一级为3%，共7级。

2.按年计算、分月预缴税款的个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营的全年应纳税所得额划分级距，适用5%~35%的五级超额累进税率。

3.比例税率。对个人的稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得，按次计算征收个人所得税，适用20%的比例税率。其中，对稿酬所得适用20%的比例税率，并按应纳税额减征30%；对劳务报酬所得一次性收入畸高的，可以实行加成征收，以保护合理的收入和限制不合理收入。从2007年8月15日起，居民储蓄利息税率调整为5%，自2008年10月9日起免征储蓄存款利息的个人所得税。对个人出租住房取得的所得减按10%的税率征收个人所得税。

（二）我国个人所得税流失现状

1、从个人所得税占税收总额的比重分析

 个人所得税在一个国家中的地位与该国经济发达程度密切相关。高收入国家2008年个人所得税占财政收入比重达40%以上,低收入国家则一般在7%-9%之间。而我国个人所得税占税收收入的比重,2003年至2008年分别为6.87%、7.08%、7.19%、7.28%、7.05%、6.98%,年均仅为7.08%,仅是高收入国家的1/6。[史晓江，《对我国税收流失现象的思考》，《消费导刊》，2008 (11)，第1页]

2、从个人所得税占GDP的比重分析

 个人所得税占GDP的比重,低收入国家一般在1%左右,中等国家在2%-8%之间,高收入国家的比重则为10%-16%。而我国2003年至2008年的比重分别为1.16%、1.21%、1.27%、1.14%、1.16%、1.28%,年平均比重仅为1.20%,与我国整体经济实力难以匹配。可见中国目前的个人所得税收入规模不仅大大低于世界上中等收入国家的水平,而且也低于大多数低收入国家。因此,我国个人所得税应有的调节收入分配、缩小贫富差距的功能远未发挥出来。[黄燕，《关于我国个税改革的一些思考》，科技信息，2010(13)，第4页]

3、个税流失严重,工薪阶层成为纳税主体。

目前,国内个人所得税中的41%来源于工薪所得,其余来自利息、股息、红利、财产租赁、转让等资本所得,这表明国内个人所得税的纳税主体是工薪阶层。例如北京市这样一个明星、大腕和富人云集的大都市,税务机关征收的个人所得税中,竟有90%来源于工薪族,这就意味着相当多的非工薪收人没有经过纳税就流进了个人的腰包。据统计,我国目前的基尼系数已高达0.39,3%的高收入阶层占居民储蓄的47%,存款的80%为20%的人所有,富人缴纳的个人所得税不及总量的10%。这种不正常的现象正暴露了中国税法的不完善。[孙捷，《高收入群体个税流失成因及治理研究》，《企业导报》，2013(1)，第2页]

（三）个人所得税流失的影响

1、影响社会收入再分配。从个人所得税的税收收入来源构成看,目前我国个人所得税主要来源于对工资、薪金的课征，以工资、薪金取得收入者成了个人所得税的主要负担者。由目前经常见诸报端的影视明星偷税案可以看出,目前我国的高收入阶层由于收入来源的多样化、隐蔽性强，加之征管不力，高收入阶层税收流失极为严重，使得我国个人所得税对高收入的调节作用不很明显。

2、影响税收法制的实施效果。由于个人所得税流失是一种违犯国家税收法律法规的行为,大规模的个人所得税流失就会导致国家税收法律法规因得不到有效的执行和落实而形同虚设,从而降低税法的刚性和权威性。且个人所得税流失本身的原因以及其所造成的示范效应,使得偷、逃税者为了逃避纳税义务而不愿与税务机关和税收征管人员进行合作,同时也使得守法的纳税人因心理的不平衡而不愿与税收机关进行合作,这就使得税收行政执法和建立税收秩序失去了纳税人的信任和支持,从而导致纳税人对税法的遵从度降低,税收征管秩序混乱,税务行政执法的措施和手段难以落实,从而导致更大规模的税收流失。

二、个人所得税流失的原因分析

（一）个人所得税税源的漏洞分析

居民个人收入隐性化非常严重。税收角度讲，个人收入隐性化既是个人所得税征管上的难点问题，是个人所得税严重流失的漏洞。由于企业的约束机制不健全,多本帐、设立小金库等现象较多，资表外收入接近甚至超过工资表内收入。例如，些企业在实行股份制改造过程中，过低估国有资产等手段化公为私；用代币购物券发放补贴、奖励、期权和股份、小金库发放奖金；个人买保险、公款负担个人费用、分解发放劳务费或稿酬、灰色收入、大量现金交易等；营业主在账面上长期不分配利润，地里却通过借款方式转移为个人收入；融、保险、电信等行业凭借其垄断地位获得额外收入，通过各种形式转化为个人收入。是个人收入分配隐性化、多元化，税务部门很难有效监控税源。

我国现行个人所得税采用“分类所得税”计征模式，对纳税人的不同所得项目分别按规定税率计算征税。这种计征模式，虽然能够简化税额的计算手续，并便于对纳税人的不同应税项目分别进行“源泉扣缴”，但是难以掌握纳税人的总体收入水平和负担能力，会使那些多渠道取得收入、应税所得总额较大但分属若干税目的纳税人税负相对较轻，而使那些收入渠道单一、应税所得总额较小的纳税人税负相对较重，难以真正实现税负公平。

（二）申报制度存在的缺陷

自行申报制度不健全。个人所得税纳税申报中存在的问题主要是：纳税人和扣缴义务人签订假合同、假协议,少报收人少纳税，共同实施偷逃个人所得税。目前还没有健全的可操作的个人收入申报法规和个人财产登记审核制度；同时银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现，致使税务部门无法掌握个人收入和财产的准确信息资料，加上我国目前缺乏有效的对纳税人财产申报的社会信誉约束机制，许多达到征税标准的纳税人只要不自行申报，又无人检举揭发，就可以轻易的逃避纳税。有数据表明，我国个人所得税主动申报纳税率不足10%，主动申报的人数占应申报人数的比例不到1%。

现行的《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》第二十六条规定，“主管税务机关应当在每年法定申报期间，通过适当方式，提醒年所得12万元以上的纳税人办理自行纳税申报。”这是否说明税务机关有义务通知所有收入超过12万元的纳税人进行纳税申报？是否意味着如果税务机关没有提醒纳税人，纳税人就不需要自主申报呢？如果查出某纳税人年收入超过12万元没有申报，但是事先税务机关没有提醒他，那么他是否能因此而免受处罚呢？所以在税务机关目前还无法准确掌握所有年所得超过12万元的人群并给予通知时，不应该在准则中加大自己的责任和风险。

（三）税务机关征管方面分析

税务机关管理手段落后，是我国税务管理水平较低的主要原因之一，也是形成税收流失的现实条件之一。随着个人所得税课征范围的不断扩大，落后的征管手段和征管水平与之不相适应。目前我国部分城市和广大农村的税收征管基本上仍处于手工操作阶段吗，个人收入主要以现金支付而税务机关又无法全面监控。这种落后的征管方式加上落后的管理手段使得我国税务管理的效率低下，税收流失难以遏制。

（四）地区差异的原因

关于《个人所得税法》的修改，没有考虑到地区的差异问题、地区发展的不平衡问题，3500元的起征点，不论你生活在北京、上海、广州，还是西部的不发达城市，一律照此办理。3500元钱的月工资收入，在对于房价动辄数千上万的上海、广州等大城市，甭说购房、供房，即使要维持个人的正常生活都不容易，而在内陆地区，相对而言就可能是高收入了。如此大的地区差异没有在个税起点上得到表现，而是采取“一刀切”的方式，其不公平性是显而易见的。但是我国区域经济发展水平不平衡，各地居民收入、生活水平存在一定差距，全国统一个税起征点，有利于促进地区间的公平。如果对高收入地区实行高起征，低收入地区实行低起征点，反而将加剧地区间的不平衡，这将与个税本来的调节意义背道而驰，统一起征点的好处是简洁、明了、征收方便。因此，这之间就难免存在一些不可调和的矛盾。

三、个人所得税流失问题的对策

（一）加强收入监控，从源头控制个人所得税流失

个人财产实行登记,可以在一定程度上界定清楚个人财产来源的合法性以及合理性，使纳税人的财产收人显性化，堵住一部分偷税的渠道。

加强对高收入行业的收入监控，对高收入者全面进行个人税务档案登记管理工作，完善重点对象档案管理办法，设专人负责收集相关的征税背景资料，并实行相关的迟报催缴程序，通过电话、网络或邮政，定期向未按期申报的纳税人发送催报信息。从源泉上加强劳务报酬所得的征管，尽快制定和完善劳务报酬所得预扣税款办法，以防止纳税人和扣缴义务人分解收入逃避纳税。重点监视私营商贩和企业主，演艺明星、节目主持人、时装模特、运动员、广告代理商和建筑包工头等高收入人群。税务部门应及时跟踪，主动出击及时进行检查，严格税收征收管理，堵住逃税漏洞。

（二）借鉴发达国家先进经验，改革我国个人所得税制度

20世纪80年代中后期，西方主要发达国家如美国、英国、瑞典、意大利、法国、日本等推行了个人所得税改革，使个人所得税收发生了较大变化。进入90年代以后，西方各国又进行了新的一轮税制改革，其改革的基本经验是：1、扩大个人所得税税基，2、缩减个人所得税扣除政策，3、降低最高税率，减少税率档次，4、由分类所得税制向综合所得税制转化，5、个人所得税指数化， 6、个人所得税征管水平逐渐提高。从世界范围来看，个人所得税有三种税制模式：分类税制、综合税制和混合税制。西方各国个人所得税制经历了一个由分类所得税制向综合所得税制的转化过程，从欧洲的现状看，所有的西欧国家的个人所得税课税模式均为综合所得税制。综合所得税是将个人所得税的税基大大扩展，包括各种形式的收益。不论是劳动所得还是资本或意外所得，不论是现金所得还是实物所得，也不论是应计所得还是已实现所得，都要包括在应课税所得之中。

我国可以相应调整税率结构，公平税负，收入分配的理想结构应该是“两头小、中间大”的“橄榄型”结构，这既有利于促进效率的提高，也符合“共同富裕”的原则。今后，我国个人所得税制的改革应充分体现再分配原则，加快高收入者收入向低收入者的转移，缩小贫富差距。当前运用税收调节个人收入差距，重点应当是减轻或者免除低收入者的税收负担，加大高收入者的税收负担，对中等收入人群实行低税率政策。另外，工资薪金与劳务报酬同属于劳务所得，在税收上应同等对待。参照大多数国家的经验，对工薪与其他个人劳务所得应实行统一税率。可以适当增大个人所得税的累进程度，尤其是增大高收入者税负，使高收入者作出更多贡献，减轻较低收入者税收税负，以体现公平与效率原则。

国外取消或减少某些特定的税负减免项目，包括对各种特定支出减免税的取消或缩减，如英国取消对新的人寿保险、国外收入、慈善捐款和新的住宅修缮贷款的课税扣除，以及其他一些税收减免和扣除条款。我国可以将工资薪金与劳务报酬合并征收，工资薪金与劳务报酬同为勤劳所得，实行差别课税，本身就有失公平，由于通过化整为零可作多次减除，使逃税避税有机可乘。如财务人员在其他单位兼职记账，得到的收入无论是支付者还是收入者都不当它是薪金，说是劳务报酬，二次减除使税款大量流失。因此，应将工资薪金与劳务报酬合并为一类，按统一的超额累进税率征税。

（三）抓好税收研究工作，完善税收征管及申报制度

实行个人所得税制度和征收办法的改革，为公民纳税提供良好、便捷的税务服务，加强税收征管工作的软硬件设施的建设。包括建立一套严密完善的税收征管法律制度，减少各种优惠减免措施，增强执法的刚性和执法的严肃性，加大对逃税偷税等各种税收流失行为的法律制裁和经济制裁，加强税收征管队伍建设，提高税务征管人员的政治素质和业务素质；建立计算机控管网络，实现税收征管工作电脑化，并尽快与银行等计算机系统实现联网。

实现税收征管手段的现代化，应根据实际情况在经济发达地区或纳税人相对集中的地区和部门建立计算机数据处理中心，并在一定区域和范围实行联网；同时逐步建立起税务、银行、工商、海关、企业等单位的微机联网，使对个人的收人资料和纳税资料的处理与稽核达到专门化、现代化。从长远来看，加强个人所得税征管要和金融电子化的发展结合起来，比如实行一个人一个代码，一个人一个账户；在实名制的基础上，建立起纳税人自行申报收入制度。更为重要的是，税务机关应当建立依据居民身份证、组织机构代码，对高收入行业和个人实行纳税人和扣缴义务人编码制度，这不仅是对高收入者，而且是对每一个纳税人建立的制度，这样才能把个人所得税征管工作建立在科学可靠基础上。

实行源泉控制，完善代扣代缴制度。在我国目前条件下，代扣代缴制度是实现个人所得税税收源泉监控最有效的办法，也是防止个人所得税流失最有效的办法。一是对支付个人所得的单位和个人要全面实行代扣代缴制度；二是要明确代扣代缴义务人的责任，税务局与代扣代缴人应签定责任书，建立奖惩机制，保护和奖励依法履行义务的代扣代缴人，严厉惩处不履行义务的责任人。三是实行单位和纳税人双重申报制，税务部门对扣缴义务人进行交叉稽核。

（四）加强依法纳税的宣传力度，提高纳税人依法纳税意识

税收流失行为发生的重要原因之一是法律不够严密，不法分子有漏洞可钻。加强立法建设，首先要完善税法本身，使法律条文的规定严密、周全外，还要完善《票据法》、《商业银行法》等，将银行等有关部门配合税务机关执法的规定以法律形式确定下来。同时，要建立起一种对征收机关内部执法情况进行严格、独立、公正和有效的监督检查机制。坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则。在实施法治的四个环节中，“有法必依、执法必严、违法必究”这三个环节必须依靠各级执法人员秉公执法、依法办事来保证其运行。否则，任何一部设计完美的法律都是一纸空文。加强税务执法要从以下几个方面努力：一是提高税务执法人员素质；二是加大执法力度；三是加大舆论宣传力度，优化税务执法的环境。

利用报纸、杂志、电视及电台，采取公益广告、有奖知识竞赛及专题知识讲座等形式开展多种形式的宣传活动。充分依托“12366”纳税服务热线，让想了解个人所得税有关法规的个人、单位随时随地能够拨打询问。在协税护税方面，大力宣传和鼓励对偷逃税者的揭发举报，建立以护税员为主的群众性信息网络，了解税源情况，对有突出表现的护税协税单位或个人进行表彰、奖励，以调动他们的积极性。

四、结论

在新形势下，加强税法宣传，推进依法治税和诚信纳税，有利于保持稳定的财政增收，保障筹集经济建设所需要的大量资金，为经济建设注入新的推动力。要通过采取重税、轻税或适度征税等方式，影响和改变不同地区以及不同社会阶层之间的收入分配，有效地促进社会公平分配，减轻和抑制收入的两极分化，缓解因收入悬殊而带来的社会矛盾，维护社会稳定，实现地区、城乡、行业之间的协调发展和社会的全面进步。

总之，应该清楚地认识到我国目前实际情况和条件对改革和完善个人所得税的制约，也要清楚地认识到个人所得税流失还需要收入分配制度及其他配套措施共同发挥作用，才能收到可观的成效。

五、参考文献

1、史晓江，《对我国税收流失现象的思考》，《消费导刊》，2008 (11)

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