摘要:当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了各方的关注。通过对地方政府债务形成原因的分析，探究了地方政府债务对地方财政运行的客观影响，在此基础上提出了化解地方政府债务和促进地方财政的发展的措施
关键词：地方债务 财政发展 风险防范
一、引言
地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方“政绩工程”和管理缺位的促动。要积极稳妥化解地方政府债务，必须切实做大地方财政“蛋糕”，合理界定地方政府的财权与事权范围，规范财政管理，建立政府债务风险防范体系和激励机制。
二、地方政府债务风险的分类
（一）微观层面的风险
微观层面的风险是指，债务人（如地方政府及其融资平台），一旦投资项目收益无法清偿债务，可能会产生拖欠，而向其贷款的债权人——包括银行、信托或其他非金融机构乃至个人，便积累不良资产，可能诱发债务危机，并引致一连串的问题。
在衡量微观层面的风险时，应根据地方政府的资产负债情况进行分析。若地方政府掌握的资产足以抵消债务，或者未来现金流为正时，其无力偿债的风险是较小的。而如果地方政府资不抵债，并且既不能够通过举借新债偿还旧债，也不能通过增加税收偿还债务，则可能导致地方财政运行困难，引发债务危机。故应对地方政府进行分类讨论。对非债务收入筹资能力强、拥有大量高市值的自然公共资源等资产的富裕的地方政府来说，即便背负了一定的债务，其雄厚的财政基础也能保证其不受债务拖累，故风险较小。然而，对于本已较贫穷的地方政府，债务利息的支出也会是不小的负担，但这样的政府能获得的借款也是有限的。
总体来看，地方债务的微观层面风险并不足为惧。首先，以宏观经济指标衡量，如公共债务占GDP的比重，亚洲国家或地区普遍超过50％，欧洲各国都超过100％。而我国中央和各级政府的所有债务之和与GDP相比，仍不足50％。在两位数的经济增速下，这一债务规模风险应该说不太大。同时，中国有相当高的储蓄率和高额的银行存款，即使政府进行债务发行，依靠国内资源即可完成融资，不必向海外投资者举借。况且，中国每年还有高额的经常项目账户盈余和外汇储备。
其次，以全社会资产负债关系衡量，政府除拥有总额达35万亿元2008年底的国有企业资产和80万亿元的国有金融企业资产之外，还拥有保守估计价值50万亿-100万亿元之巨的全国城市土地、矿产等自然资源所有权。另外，每年政府的收入（税收收入＋非税财政收入＋社会保障缴款＋中央债务收入）达到了GDP的30％以上。上述资产和收入价值，成为国家货币发行的强大物质基础。这就是说，从“资产-负债”意义上的风险衡量，在目前中国政治体制中，微观主体——无论是各级地方政府还是其平台公司，也不存在支付危机和破产风险。
再者，中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护，更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排，在中国，某一个政府因债务过大而破产，并无法理基础。历史上，出现这种情况的出路，不外是对债权人（大多数是国有银行）的这些资产以挂账、剥离方式处置，对当事地方财政进行整顿、训诫，重申“下不为例”，用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终，或由中央财政兜底，化解这一“危机”。实质上，这都是在地方政府“倒逼”下，中央政府被迫增发钞票，由全社会承担最终损失。
可见，在这种单一制国体下，国有资源＋国有资产＋国有银行经济制度中，抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等等指标约束，简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险，是没有说服力的。
（二）宏观层面的风险（以山东、陕西、重庆，吉林等省为列）
真正需要决策者考虑的，是第二类宏观层面的风险，有如下五个方面：
第一，中央政府的宏观调控政策备受干扰。在中长期内，地方债务问题将成为宏观调控部门不得不面对的变数。在土地财政推动下，中央政府宏观调控的意图被地方政府用各种手法予以抵消。那些以政府土地储备作为资本金注入的开发投资公司，依靠地价作为融资保障。很多城投公司获得了“土地估价”60％-80％的银行贷款。要得到更多的开发资金，至少在账面上，地价越高越好。
一般情况下，地方融资平台的债务是以土地资产作为抵押的。这些债务清偿取决于土地价值升降和贷款时的土地估值。通常，金融机构以土地价值的70％作为抵押进行放贷。假定地方融资平台债务为6万亿元，那么，作为银行贷款抵押的土地价值达8.5万亿元，假定土地估值准确，这一金额是过去五年（2007年-2012年）土地出让总价值的近3倍。由于很多基建项目在2012年-2013年无法产生效益，据渣打银行的一项测算，如果以2009年的地方政府土地出让收入计算，偿还6万亿元债务需要6年时间；以2008年的土地销售收入来偿还，仅清偿本金就需要13年时间，加上利息，则需要更长时间。这就是说，在未来三个五年规划中，地方政府推动地价上升仍将是其必然的理性选择。
第二，调整经济结构、转变发展方式的战略难以落实。2009年为应对国际金融危机和“保八”，国家制定了十大产业振兴规划，以期在强力拉动中国经济增长的同时优化产业结构，改变经济发展方式。而地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目，常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。事实上，地方投融资平台的资金，主要投资于大型工业项目、高速公路、城市轨道交通等。据全国人大财经委的调研，在全国贷款总额中，中长期贷款占70％以上。这些项目，有很多是在4万亿大盘子之外的。一方面，国家审计署曾有报告称，在2009年的扩内需项目中，45％的地方配套资金没有到位。另一方面，仍是审计署在6月份的报告，审计调查的18个省、16个市和36个县的新增债务中，用于中央扩内需新增投资项目的配套资金仅有8.92％。长期而言，我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍，正是来自地方政府为地区利益投资进行的各式各样的庇护。
第三，使深化国有企业改革平添变数。国有企业改革是中国改革之初的中心环节。本次地方债务快速积累中有一个问题必须正视：即大量的政府融资平台背后，是各式各样的地方国有企业，依靠对坐落于本辖区但在法律上并未明确分割的国有土地、矿产等资源的调配，在政企不分的治理结构下，再度出现于中国尚待确立的市场经济生活中。有的地方融资平台，以行政首长、财政局长或者相当级别的官员为董事长、总经理。这大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的企业的再度出现，不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰，更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。
第四，公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立。在这一轮地方政府债务融资中，银行资金通过政府担保投入项目建设，地方负债规模呈10倍甚至20倍的增长。有大型商业银行人士坦承，地方融资平台70％以上的项目是没有收益的。央行金融市场处曾有分析指出，从2012年开始，地方政府的偿债率将超过15％。
从城投债来看，例如，2010年，山东省兖州市政府预算收入共计192519万元，财政支出192517万元，当年结余2万元。2011年9月23日，兖州市的09兖城投债被批准计息发行，发行总额10亿元，7年期，票面年利率为6.8％。如此计算，兖州城投债仅一年的利息支出就有6800万元。这与该市每年仅2万元的财政结余相比，落差达3400倍。如再考虑债务本金，这样的财政担保，几乎是一句空话。
再如，2009年，陕西省咸阳市财政总收入60亿元，财政支出85.3亿元，赤字25.3亿元。可是，该市于2009年9月30日被批准计息发行09咸城投债，总额达17.5亿元，10年期，票面年利率7.6％。这样，咸阳市政府的负债就达42.8亿元，占2008年财政收入的71.3％。今后该市政府每年还承担1.33亿元的城投债利息支出。要还本付息，不知一个省辖市的城建项目本身有多高的投资回报率。
从融资平台债务看，例如重庆市的北碚区，2010年债务余额45.21亿元，为该区财政可支配财力的4.5倍。其中政府融资平台债务约36亿元，这些资金大量用于基础设施建设，并无稳定的项目收入。同时，2010年该区财政年末净结余为零。
在全国，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。如吉林省，2009年全省地方级财政收入422.8亿元，而2009年1月到2010年5月，该省融资平台公司的贷款规模近719.5亿元，是地方财政收入的1.7倍。在财政实力较强的江苏省，2010年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。前述审计署公布的数据显示，所审计的18个省、16个市和36个县地方政府债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52％、11.83％和23.65％。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％。至于偿债资金来源，2010年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97％，财政资金偿债能力不足。
更严重的问题还在于，进入新世纪以来，通过引进多元投资者，中国银行业完成的股份化改制还没有多少年，农业银行的改制还没有真正完成。为进行这种改制而剥离的2万亿不良资产尚未消化完毕，再次积聚一堆巨额不良资产，将使中国银行业改制成果付之东流。不管是“银信政合作”、“城投债”还是平台公司贷款，在中国金融领域里，信用不良的债务人从稳健不足的债权人得到大规模的信贷资源，实在是整个社会资源的巨大浪费。这种的金融错配一而再、再而三地延续下去，最终伤及的是全社会的信用体系乃至市场机制本身。
第五，国家货币发行权失控进而威胁到货币稳定性，这才是中国地方政府债务最大的风险之所在。2009年，全国贷款总量超过了60万亿元，其中新增贷款为9.6万亿元，地方政府的债务余额按6万亿元计算。无论从所投入的项目收益看，还是从地方政府的财力看，绝大部分无法偿还。过度的公共债务，将会导致银行体系、债券市场的不稳定，引发系统性风险。要避免出现这种局面，政府一方面要设法扶着这种金融机构别倒闭——就像我国银行业不良资产剥离和再注资，也如本次金融危机中美欧政府一样；另一方面对储户存款安全提供保障，否则金融机构倒闭将引发社会动荡。但这都需要向金融体系注入新货币。因为银行等金融机构不能倒闭清盘，最新一轮银行改制上市剥离了1.4万亿元呆坏账，下一次金融机构的不良资产重整将指日可待。而这正是新中国经济发展史上货币发行“倒逼”机制的重演——地方投资行为产生烂账→金融机构不良资产剥离→中央银行再贷款注资→最终迫使中央政府以增加货币的方式兜底。表面上看，货币发行权在中央政府手中，实际上被地方政府的各种竞相冲动给分割了。
可见，在这种制度环境下，如果说地方政府债务融资带来的风险，无论是单个的财政实体、融资平台公司还是单个的金融机构，至多存在于财经纪律追究或金融监管处罚层面，其实不同级次的政府和金融机构，大家并无破产清算之虞——这种风险被以全社会货币反复增发的方式给“淹没”了。
三、地方政府债务成因分析（湖北掇刀区为列）
湖北区掇地方政府性债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。
截至2011年底,掇刀区政府性债务余额为20694万元。按债务性质划分:直接债务15235万元,占债务总额的73.6%;担保债务352万元,占债务总额的1.7%;政策性挂账债务5107万元,占债务总额的24.7%。
(一) 缺乏统一、规范的政府性债务管理机制
首先是缺乏强有力的债务约束机制。由于全区没有统一的债务规划和预算,大多属事到临头的临时性举债,特别是各单位(部门)的举债随意举债、各自为政的现象严重,政府性债务难以得到有效监控。
其次是缺乏长期有效的偿债机制。尽管根据“谁举债、谁偿还”的原则,落实了偿债责任单位,但是项目偿债资金的筹集仍未建立完善的长效机制,偿债资金来源单一,多是以区级财政收入做担保,不确定性因素多,缺乏偿债资金筹集的保障机制。
(二) 经济社会快速发展的要求与财力资源不对等,造成债务累积
随着经济建设和社会事业发展对财政资金的需求不断增加,财政支出逐年增大,支撑全区财政平稳运行的财力明显不足,在既要保运转、保稳定、保民生,又要保证重点项目和民生工程的需要,因此不得不举债促发展。
1、经济建设形成的债务。为加快推进工业化进程,加速产业集聚,近几年掇刀区大力支持麻城工业集中区、荆门化工循环产业园区等重点项目建设。由于园区的开发建设前期投入大,产出周期长,势必需要通过举债来弥补资金不足。截止2011年底,全区仅用于麻城工业集中区、荆门化工循环产业园等重点工业项目建设资金就达3.5亿元,其中债务资金为8796万元,占债务总额的42.4%。
2、城市基础设施建设形成的债务。为改善城市面貌、交通环境、投资环境及居民居住条件,从2002年起,掇刀区逐步对象山大道南端道路、城南新区、凤凰小区的基础设施进行改造建设,主要包括道路的改扩建、供排水设施的建设和维修以及其他一些相关配套设施的建设。这些项目的实施,虽然在改善城市面貌、交通环境和投资环境等领域,取得了一定的社会效益,但远远超出了我区财政的承受能力,尽管采取的施工方垫付、用土地使用权抵账等多种办法减轻和缓解一时财政压力,但一些历史遗留问题仍累积了巨额的政府性债务,债务高峰期甚至达到8000余万元。通过近几年大力化解,截止2011年底,基础设施建债务余额为1624万元,占债务总额的7.8%。
3、教育基础设施建设形成的债务。随着城乡一体化的建设,为缓解进城务工人员子女就学难问题,掇刀区不得不加大投入新建城区中小学、扩建校舍等。但同时也产生了348万元的基础设施建设负债;另外,掇刀石中学在创建省级示范高中的过程中,为不断完善该校办学条件及各种软、硬件设施,形成了588万元的债务。
(三) 政策性因素形成债务
1、专项清理形成的债务。从1999至2003年,根据上级清理整顿撤消农村合作基金会的要求,掇刀区陆续取得上级专项贷款一千多1300万元用于基金会的清理整顿等工作,每年通过市对区财政决算偿还贷款本息,截止2011年基金会专项债务余额为594万元。
2、地方政府债券转贷形成的债务。为了应对国际金融危机,进一步拉动内需,保持经济平稳较快发展,经全国人大常委会审查批准,国务院决定由财政部代理地方政府发行地方政府债券,主用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。2009至2011年,上级转贷我区地方政府债券转贷资金3569万元,占债务总额的17.2%,至2012年将达到5286万元。
3、政策性挂账形成的债务。为促进国有粮食企业改革,加快粮食流通体制市场化改革进程,根据国务院有关政策规定,将粮食企业的亏损实行政策性挂账。2011年,全区粮食企业政策 性挂账债务达4481万元,占债务总额的21.7%。
(四) 担保贷款债务形成债务 2011年底,全区担保债务余额352万元,其中日本政府植造林贷款209万元,占担保保债务的59.4 %,该项目属于外债转贷,是由政府和财政局承诺担保,由政府还款的一类项目,在这类项目中,借款单位不能按时还款,而市级财政每年到期按协议扣款,造成这些担保债务最终不得不由地方政府“兜底”偿还
四、化解政府债务的对策措施
政府债务其实质是国民经济深层次矛盾的集中表现。积极稳妥地化解政府债务，不仅关系财政经济的良性运行，而且关系改革发展稳定大局；不仅是实现“与时俱进、后发赶超”的重要保证，而且是维护党的执政地位、加强政府诚信建设的具体体现；不仅是一项重要的经济任务，而且具有重大的政治意义。
（一）立足区域特色发展经济，稳步增加财政收入是化解政府债务的根本出路。要按照“又快又好、后发赶超”的要求，牢固树立“立足经济抓财政、突出财政抓经济”的观念，切实加强区域特色经济研究，加快经济发展速度，努力拓展财政增收空间。一是大力发展农村经济，加快农业产业化进程。要按照建基地、抓龙头、以龙头带基地的思路，大力发展农业规模化、集约化和产业化经营，并切实加大农村基础设施投入，改善农业生产和农民生活的基础条件，增强农村经济发展后劲；二是大力深化国企改革，加快新型工业化进程。要将企业改革改制与工业结构调整结合起来，就该市的情况来看，要着力培育和壮大冶金、能源、建材、化工、农产品加工等支柱产业，带动传统优势产业的发展，并积极鼓励和引导中小企业靠大附强，推动产业升级和创新，形成工业增长的新优势。三是大力实施城市带动战略，推动城乡互动发展。坚持以中心城市为龙头，县市城区为节点，中心镇为依托，努力构建交通便捷、带动力强的新型城镇化网络体系，以城镇化带动工业化和农业产业化，促进城乡互动发展，提高城乡一体化水平。四是大力调整经济结构，推动民营经济快速发展。要抓好所有制结构调整，坚持扩张总量与提高质量并举，逐步形成一批小而专、小而精、小而优、小而好的民营企业群体。加快发展以旅游业和现代流通业为主体的第三产业，着力调优产业结构。大力实施品牌战略，进一步优化产品结构。集中力量办好各级园区，充分发挥工业园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造市域经济快速发展平台，构筑特色鲜明、优势突出、错位发展的市域经济发展新格局。五是大力加强基础设施建设，按照突出重点、适度超前的方针，着力抓好交通、能源基础设施建设，为实现经济跨越式发展打造较为优越的生产要素供应环境。
（二）合理界定各级政府财权与事权范围，完善省以下财政体制是化解政府债务的现实选择。一要合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。在目前财力向上层层集中的情况下，凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求市、县财政配套。凡属于共同事务，应根据受益程度，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法。二要合理划分省以下各级政府收入。根据各级地方政府的财政支出责任划分范围以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。适当调减企业所得税和个人所得税的上划比例，调减财政困难县市、革命老区体制上解和专项上解基数，减免市、县财政借欠上级的体制性往来欠款，适当提高市、县增量返还比例，充分调动市、县超收增收的积极性和主动性。三要进一步规范省以下转移支付制度。省级财政要按照有关客观因素和开支标准，合理测算所属市、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对市、县财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省级财政要优化财政支出结构，采取压缩本级支出和专项拨款等方式，积极筹措资金，增加一般性转移支付逐步加以解决；四要根据乡镇财政经济状况，合理确定乡镇财政体制。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，可以实施比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、收支差额不大的乡镇，可以实施分税制基础上的收支包干型体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡的统收统支体制，财政收入直接上缴县国库，支出由县财政统一安排，以切实缓解乡镇财政困难。
（三）深化财政改革，规范财政管理是化解政府债务的必然要求。一是要强化收入征管，构建收入稳步增长机制。坚持“加强征管、堵塞漏洞、惩治****、清缴欠税”的方针，进一步加强财源监控，挖掘征收潜力，堵塞收入漏洞，确保应收尽收、及时入库，确保经济建设的成果充分体现到财税增长上来；二是严肃财经纪律，完善财政支出约束机制。坚持“量财办事、厉行节约”原则，区分轻重缓急，合理安排预算支出，严禁乱铺摊子、乱上项目，严格控制楼堂馆所等非生产性建设支出，坚决遏制财政供养人员的恶性膨胀，确保有限的资金全部用在“刀刃”上。三要深化财政改革，创新财政运行机制。深化部门预算改革，实行严格的部门预算和综合预算，严格预算执行，不得随意更改和突破预算，除事关国计民生的特殊重大项目和不可预见的因素外，财政不受理和追加新增的预算支出；全面规范非税收入管理，推行“单位开票、银行代收，财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，并将非税收入纳入部门综合预算，充分发挥非税收入对充裕地方财力的突出作用；加快推进国库集中支付改革，切实提高财政资金的运行效率和支出透明度，着力构建确保预算有效执行和防范财政资金被挤占挪用的监督制约机制；深化政府采购改革，进一步优化资源配置，强化政府公共支出管理；积极探索建立财政绩效评价体系，切实增强财政支出的科学性、有效性和安全性；大力开展专项资金检查和追综问效，对专项资金审批拨付和使用实行全过程监管，切实提高专项资金使用效益。
（四）加强债务风险防范制度建设，规范债务管理是化解债务的当务之急。一是要积极“盘点老债，消化债务存量。首先，要按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立债务台帐，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还贷还债的计划性和主动性，坚决避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。其次，要严格政策分类处理。对于确属财政负责偿还的债务，要着手建立偿债准备金制度，采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施，多渠道筹集偿债资金，逐步清偿，坚持新增财力首先用于消化赤字债务；对于可推向市场的负债项目，要加快推向市场，通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式和途径将债务交给各类市场主体消化；对于部门举债项目，要按照”谁举债、谁偿还“的原则，责成部门制订偿债计划，必要时可采取预算抵扣的方式，督促其逐步清偿；对因中央和省政策造成的债务，要积极争取政策支持作停息挂账处理。世行贷款、亚洲开行贷款、国债资金在没有偿还的情况下，应严控举借新债乃至停止举借。二是要严格控制新债，堵住新的”出血点“。建立以财政收入依存度（财政收入占GDP的比重）、税收收入依存度（税收收入占财政收入的比重）、政府调控能力（可用财力占财政收入的比重）、债务依赖度（债务占财政财政支出的比重）等指标体系为主的政府债务预警体系，完善防范债务风险的预警机制。加强债务风险防范立法，制订出台政府债务管理办法，按照”责权利于一体“和”借用还相统一“的原则，切实规范政府债务举借行为；严格按照《担保法》的规定，严禁政府及财政部门为市场竞争性项目提供担保借款；对必须由政府及财政部门提供担保的非市场竞争性建设项目，也必须建立财产抵押制度；对国债转贷资金要完善转贷手续，落实配套资金和还贷资金渠道；坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政”兜底“和被动”买单“的局面；加强对贷款项目的可行性研究和经济效益分析，完善工程监控和资金配套管理制度，建立责任追究制度，努力防范和化解担保风险。三是要建立严格的还贷还债激励约束机制。把消赤减债作为考核地方政府主要领导政绩的一项重要内容，切实加强对地方领导干部的离任审计，特别是对其任期内的”形象工程“和消赤减债情况要与提拔重用挂钩，防止地方盲目举债搞建设或为企业、个人担保，尽量避免不良债务的发生和原有债务的扩大化。
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