摘要 本文介绍了税收流失的概念与分类、中国个人所得税流失的具体原因，并提出了解释中国个人所得税流失的治理对策。
关键词：个人所得税；税收流失；征率
1概念
1．1税收流失的概念与分类。
1.1.1税收流失的概念
税收流失的概念界定，在理论界尚未达成共识。
在国外，与税收流失相关的概念很多，如税收规避、税收免除、税收限额、税收减轻，税收最小化，税基侵蚀、税收损失、税收收入损失、税收缺口、偷逃税、避税、节税，等等，这些概念就其含义来说，存在一些差异，但其相同点都认为，税收流失的本质是违背政府立法意图而导致税收收入难以按预期收归国库的行为。
国内学者对于税收流失的界定颇多，主要有三种观点：（1）税收流失主要是指偷逃税和非法任意减免；（2）税收流失是各类纳税人利用各种手段增大利润或窃取税款而造成税收收入减少的一种经济现象（郭北，2001）；（3）税收流失是指在一定的税收制度条件下国家 各种经济活动所产生的收入应该征收而实际上没有征收入库的税款（蒋米仁，2003）。第一种观点把偷逃税和非法任意减免作为税收流失的定义来研究无疑更易于把握，更有助于解决税收征管中的实际问题，但是仅仅把税收流失等同于偷逃税，未免过于简单，难以全面概括和把握与税收流失有关的各种经济现象，也难以从更深刻、更全面的角度对税收流失问题加以研究。第二种观点同第一种观点相比具有更强的概括性，但它仅仅是从纳税人的角度出发，而忽视了由于征税人（或征收机关）和其他方面的原因所导致的税收流失。第三种观点对税收流失的界定无疑比前两种更具有根据性，但其对税收流失的定义根据得过于笼统，并且其内部也没有形成一个较为统一的观点。
纵观国内外学者的研究成果，他们基本上都将偷逃税作为主要的个人所得税流失途径，都认为个人所得税流失是采用了违法行为或违背意志行为形成的税收减少。
综合各方面的研究成果，可以将税收流失定义如下：税收流失是指在现行法律制度下，由于税收主体及社会环境等主客观原因而导致的一国在一定时间内对一部分本应征收的税款未能实际征收入库的经济现象。
1.1.2税收流失的分类
根据不同的分类标准，税收流失可作如下分类：
根据税收流失口径范围的大小不同，可以将税收流失分为狭义的税收流失和广义的税收流失。
根据税收流失表现形式的不同，可以将税收流失划分为偷税、逃税、漏税、抗税、骗税、避税、欠税、税式支出和征税人违规造成税收收入减少等若干具体形式。
根据税境范围的不同，可以将税收流失划分为国内税收流失和国际税收流失。
根据税类的不同，可以将税收流失划分为流转税流失、所得税流失、财产税流失和资源税流失等。
根据税种的不同，可以将税收流失按具体的税种划分为增值税流失、关税流失、企业所得税流失和个人所得税流失等。
根据税收流失发生在税款流动的不同环节，可以将税收流失划分为纳税环节流失（征税环节流失）、入库环节流失和退库环节流失。
根据造成税收流失的原因不同，可以将税收流失分为制度型税收流失、管理型税收流失和遵从型税收流失。其中，制度型税收流失是由于税制设计不完善，由于越权减税、免税的存在造成的流失；管理型税收流失是指由于管理上存在漏洞所造成的税收流失；遵从型税收流失是指不遵从国家制定的税收法律法规造成的税收流失。遵从型税收流失还可细分为自私型不遵从税收流失、无知型不遵从税收流失和社会型不遵从税收流失。
根据政府和税务部门对税收流失的关注程度，可以将税收流失分为显形税收流失和隐形税收流失。其中显形税收流失是指和税务部门给予了高度重视，并不断从防范、控制、稽查和处罚等方面采取了一系列相庆的措施加以治理的税收流失，如逃税、骗税、漏税、避税等；隐形税收流失是指尚未引起足够重视的纳税人在企业产权和所有制改革中形成的“陈欠”和在企业发生破产、解散等终止经营行为时形成的“死欠”而导致的税收流失。
根据税收流失的性质不同，可以将税收流失分为政策型税收流失和实施型税收流失。其中政策型税收流失是指因税收政策意图或税制设计缺陷而导致的税收流失，主要包括税式支出和避税两种形式；实施型税收流失是指税法实施过程中，由于偷税、漏税、欠税、抗税等税收违法行为而导致的税收流失，主要包括非法收入的偷逃税和对合法收入的不申报和低申报。
根据税收流失与地下经济的关系，可以将税收流失分为地上经济中的税收流失与地下经济中的税收流失。如果说偷税订侧重于公开经济活动中发生的税收流失问题的话，那么，税收流失中有相当部分则于地下经济活动密切相关。
1.2税收流失与地下经济
地下经济，又称“隐形经济”或“黑色经济”，自20世纪80年代以来，日益成为困扰全球的重大社会经济问题之一。
到目前为止，人们对地下经济所下的定义很多，归纳起来，主要是有三种类型：一是从统计角度进行定义，认为地下经济是指其产值未进入国民生产总值统计的那部分经济活动。二是从法律角度进行定义，认为地下经济是指在得到行政部门正式批准的正规经济组织之外所进行的所有经济活动。三是从税收的角度进行定义，认为地下经济是逃避税收和各种管制，未向申报的经济活动。从税收的角度可以把地下经济分为两类：（1）本身经济活动发球非法的经济行为，如走私、贩毒、制黄等；（2）经营内容合法或不违法，但所得收入未向申报和偷逃税的经济行为。所以这些经济活动都存在以下的共同点：未经批准，逃避监管、逃避税收、未进入官司方的经济统计。作为共性，所有这些地下经济活动在某种程度上逃离的视线，扭曲官方的统计数据并导致错误的政府决策。地下经济和税收流失是目前世界各国所面临的共同问题，二者在内涵上存在着天然的联系，地下经济风行所带来的最直接的经济负效应就是造成税收收入的大量流失（主要是遵从型税收流失）。
1.3中国个人所得税制概述
个人所得税是以个人（自然人）取得的应税所得为课税对象所征收的一种税。
在改革开放前一个相当长的时期里，中国对个人的所得是不征税的。党的十一届三中全会以后，中国实行对外开放政策，随着对外经济交往的不断扩大，来华工作、取得收入的外籍个人日益增多。为了维护国家的税收权益和保障外籍个人的合法权益，第五届全国人民代表大会根据国际惯例，于1980年9月制定、公布了《中华人民共和国个人所得税法》，开征个人所得税，统一适用于中国公民和中国取得收入的外籍个人。1986年和1987年，国务院分别发布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。这样，中国对个人所得的征税制度就成形成了个人所得税、城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税等三税并存的格局。
中国社会主义市场经济体制改革的目标确定后，为了统一、规范和完善对个人所得税的课税制度，第八届全国人民代表大会常务委员会在对原三部个人所得课税的法律、法规进行修改、合并的基础上，于1993年10月31日公布了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》），自1994年1月1日起施行。国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（以下简称《个人所得税法实施条例》）。之后，全国人大常委会于1999年8月30日、2005年10月27日、2007年6月29日，2007年12月29日对《个人所得税法》进行了四次修订，国务院相应地对《个人所得税实施条例》进行两次修订；2011年6月30日，第十一届全国人民代表大会常委会第二十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，对个人所得税法再次进行了修订，国务院相应地对《个人所得税法实施条例》进行了修订，并自2011年9月1日起施行。
2011年，个人所得税成为继增值税、企业所得税、营业税和消费税之后的国内第五大税种。从微观来看，1995年~2010年，我国城镇居民人均缴纳个人所得税额从0.88元增长到160.9元。我国个人所得税在成为筹集财政收入重要手段之一的同时，其调节收入分配差距的功能也逐渐凸显。
1.3.1征收范围
中国依据属人主义和属地原则，同时行使居民管辖权和地域管辖权。在中国境内居住、获得个人所得税或有来源于中国的个人所得的个人，不论是本国人或外国人，只要符合国家规定的纳税标准，都是个人所得税的纳税义务人。对中国居民就其来源于中国境内和境外的所得征税，税法采用了“住所标准”和“居住时间标准”判定中国居民身份，即在中国境内有依据的个人和在中国境内居住满一年的个人，为中国居民个人；对非居民仅就其来源于中国境内的所得征税，包括：因任职、受雇、履约等而在中国境内提供劳务取得的所得，将财产出租给承租人在中国境内使用而取得的所得，转让中国境内的建筑物、土地使用权等财产或者在中国境内转让其他财科取得的所得，许可各种特许权在中国境内使用而取得的所得，从中国境内的公司、企业以及其他经济组织或个人取得的利息、股息、红利所得。
中国法律确认的应缴纳个人所和的所得有：工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，稿酬所得，财产租赁所得，财产转让所得，利息股息红利所得，偶然所得和其他所得等共11项。
1.3.2课税模式
世界各国的个人所得税课税模式大体上可分为三种类型，即分类所得税制、综合所得税制和分类综合所得税制（混合所得税制）。
分类所得税制是把个人收入按一定标志进行分类，对不同类别的个人收入分别课征，换言之，其全部所得都要以各自独立的方式纳税，互不干扰。分类所得制一般按比例税率课征。由于分类课征，有利于对个人不同所得实行区别对待，有利于简化征收管理，减少税收流失。分类所得税制的理论依据是对不同性质的所得项目采取不同的税率，如工资所得，课以较轻的税，投资所得，课以较重的税。从理论上说，最理想的对个人所得税的分类课税制度是由以各类所得作为课税对象的一整套互相并列的各个独立税种所组成。
综合所得税制是把个人各种不同来源所得和各种不同形式所得都纳入课税范围征收的所得税，由于征税面广，有利于扩大税基，累进征收，公平税负。其指导思想认为个人所得税既然是一种对人税，就不应该对个人所得进行分类，而就应综合个人全年各种所得作为应纳税所得额，再减除各项法定的宽免额和扣除额的净额，然后按统一的税率课征。
混合所得税制是指先按不同的所得项目分别计算征税，以利于实现源泉控制，然后对各种所得综合计算应纳税所得额，再用累进税率计算应纳税额。在综合计税时可以加入各种宽免项目，以实现个人所得税对收入水平的调解，从而有利于实现公平分配。
中国现行个人所得税采用的是分类所得税制，个人取得的各种所得划分为11类，分别适用不同的费用减除规定、不同的税率和不同的计税方法。实行分类谭征制度，可以广泛采用源泉扣缴办法，加强源泉控管，简化纳税手续，方便征纳双方。同时，还可以对不同所得实行不同的征税方法，便宜于体现国家的政策。
1.3.3税率
分类所得税制一般采用比例税率，综合所得税制通常采用累进税率。比例税率计算简便，便于实行源泉扣缴；累进税率可以合理调节收入分配，体现公平。中国现行个人所得税根据各类所得的不同性质和特点，将这两种形式的税率运用于个人所得税制。其中，对工资、薪金所税，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，采用累进税率，实行量能负担；对劳务报酬所得，稿酬所得等，采用比例税率，实行等比负担。
中国现行个人所得税的具体适用税率是：
一、工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为百分之三至百分之四十五（税率表附后）。
二、个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用百分之五至百分之三十五的超额累进税率（税率表附后）。
三、稿酬所得，适用比例税率，税率为百分之二十，并按应纳税额减征百分之三十。
四、劳务报酬所得，适用比例税率，税率为百分之二十。对劳务报酬所得一次收入畸高的，可以实行加成征收，具体办法由国务院规定。
五、特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得，适用比例税率，税率为百分之二十。
1.3.4费用扣除标准
在计算应纳税所得额时，除特殊项目外，一般允许从个人的应税收入中减去税法规定的扣除项目或扣除金额，包括为取得收入所支出的必要的成本或费用。
中国现行的个人所得税采取分项确定、分类扣除，根据其所得的不同情况分别实行定额、定率和会计核算三种扣除办法：（1）对工资、薪金所得涉及的个人生计费用，采取定额扣除的办法，每月减除费用3500元（2006年1月1日前，减除费用为800元；2008年3月1日前为1600元；2011年9月1日前为2000元）；（2）个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得及财产转让所得，涉及生产、经营及有关成本或费用的支出，采取会计核算办法扣除有关成本、费用或规定的必要费用；（3）对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，因涉及既要按一定比例合理扣除费用，又要避免扩大征税范围等两个需要同时兼顾的因素，故采取定额和定率两种扣除办法，如劳务报酬所得，对每次收入不超过4000元的减除800元，每次收入4000元以上的减除20%的费用；（4）利息、股息、红利所得和偶然所得，因不涉及必要费用的支会，所得规定不得扣除任何用。
1.3.5征收方法
中国《个人所得税法》规定，个人所得税以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。个人所得超过国务院规定数额的，在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照规定办理纳税申报。扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。
个人所得税一般采取扣缴、预估暂缴和结算申报等缴纳方法。扣缴缴纳方法，是对于居民个人，属固定职业职工的薪资所得由雇用单位予扣代缴，年终再由纳税人结算申报进行清算。对于非居民个人，仅就其来源于本国境内所得于取得时扣缴，年终不再结算申报。预估暂缴缴纳方法是对于居民个人，不属扣缴范围者需进行预估并分期暂缴其应纳税款。预估暂缴一般由纳税人依据上年资料自行计算缴纳。结算申报缴纳方法，是对于居民个人，年终应进行结算申报，把年终结算申报应纳税额同扣缴和预扣暂缴额进行比较，并减法抵免额，计算应补缴税额或应退税额。
1.3.6税收优惠
中国《个人所得税法》规定的个人所得税免税范围包括：省、部、军级以下单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的资金；国债和国家发行的金融债务利息；按照国家统一规定发给的补贴、津贴；福利费、抚恤金、救济金；保险赔款；军人的转业费、复员费；按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费；按照中国有关法律规定应予免税的各国驻华使馆、领事馆的外交代表、领事官员和其他人员的所得；中国政府参加的国际公约，签订的协议中规定免税的所得；经国务院财政部门批准免税的所得。
在运用上，纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减免、免税。减税、免税的申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批准机关审批。地主各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自做出的减、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。
2中国个人所得税流失的具体原因
个人所得税的税收流失主要有以下两类：一类是政策性（即制度性）税收流失，另一类是实施性税收流失。
制度性税收流失是指由个人所得税税法规定的对纳税人进行的各种形式的税收支出以及纳税人在不违反税法的前提下，利用个人所得税税法的不完善进行的避税行为导致的少纳个人所得税税款部分，主要表现为税制缺位导致的税收流失和税制缺陷导致的税收流失。税制缺位税收失是指征税范围狭窄，政策的空白领域多，有税源无政策，造成税源流失；税制缺陷税收流失是指个人所得税的税基和税率等设计缺陷导致的税收流失。
个人所得税的纳税人为达到不纳税或少纳税的目的，对非法收入进行偷逃税或对合法收入进行的低申报或不申报而导致的个人所得税税款的流失，由两大部分组成：一是非法收入的偷逃税（非法收入主要是指纳税人的黑色经济行为如权钱交易、走私贩私、制黄售黄、贩黄毒品和其他违法活动如偷盗抢劫、诈骗、赌博等所获得的非法收入）；二是合法收入的不申报或低申报。
2.1制度性税收流失：
2.1.1税制缺位税收流失
《个人所得税法》将个人所得税的应税项目划分为若干大项，采用套税率，有些采用按月征收，有些采用按月预缴、年终汇算清缴，有些则采用按次征收方式。这是典型的分类所得课税模式的。在中国现行的分类所得税制下，尽管《个人所得税法》第2条列明了应税项目，但有些所得仍难以准确确定所得项目，因此个人所得税征收中普遍存在的问题，就是很难通过收入分解来规避税负和利用差别税率来减轻税负，从而造成个人所得税的调节功能扭曲，加大了收入分配的差距和不公平。中国个人所得税流失在很大程度上与中国这种分类所得课税模式有关。国际上对应税所得的确定一般有两种方法：正列举和反列举法。正列举法对税法中未列举的所得项目无法征税，容易产生税收漏洞，正列举法最典型的国家是英国；反列举法则将不征税的项目列举出来，这样可使个人所得税有较为广阔的征税范围，从而避免对应税所得限制过死而导致税收漏洞过多，美国就是采取反列举法最典型的国家。在应税所得中，世界上大多数国家对附加福利、股票转让所得等都征收了个人所得税，此外，美国、日本、德国、荷兰等国家都坚持宽所得概念，即不论其所得来源的合法与否，只要取得了收入就依法纳税。在现行的列举中，中国个人所得税法没有明确规定资本得的项目，这就是造成了相当大的税源流失。中国目前城市居民特别是高收入群体的所得收入中，相当大的一部分来自资本利得。国家统计局1999年对全国10个省市12000户高收入家庭的调查显示，高收入家庭收入来源中，工资性收入占50.8%，经营性收入占37.8%，财产性收入占6%，第二职业收入占4%。高收入家庭财产性收入与同年全国平均水平2.18相比，高3.82个百分点。实际上，财产性所得却没有明确规定为应税所得。而且，中国税法中“财产转让所得”的概念与国际通过用资本利得有较大的区别，也无法将资本利得括入其中。《个人所得税法》没有对资本利得征税，不仅造成这部分税源损失，而且直接导致了“高收入者低税负”的不公平现金，因为这个项目的所得主要为高收入者所有。随着中国市场发育的不断成熟和金融商品的不断丰富，商品、土地、财产、科技已走向商品化，个人收入结构发生了很大变化，出现了课税范围和个人收入形式发展不协调的局面。另外，不仅对高收入群体，中国普通居民个人收入已由单纯的工资收入向收入来源和收入形式多元化的方向发展，利息、股息、红利等资本性收入逐渐成为居民个人所得的重要来源，此外还有劳保福利收入、第二职业收入等等，居民收入由国家管理的收入的比重已大大降低。这几年，由于股价和房价上涨，财产性收入中股票投资收入和房租收入所占比重以及人均财产性收入的同比增幅也进一步提高。
从税制缺位来看，造成个人所得税流失的主要原因是征税口径过窄，许多所得税税源被硬性界定在征税范围之外。
2.1.2税制缺陷税收流失
现行个人所得税制实行的分项扣征制促使纳税人转移所得类型、分解收入、进行多次费用扣除，而且减免税项繁多，造成税基狭窄、税负不公，税收流失严重。
2.1.2.1税基方面
（1）课税对象不合理
① 课税对象的选择与划分存在弊端。
课税对象未能充分考虑老年人、残疾人、失业职业等特殊群体的生活状况及其经济利益，如对居民储蓄存款利息收入征税的无差异性，相当一部分具有养老性质的储蓄存款利息被课征，而部分高收入往往利用“私款公存”或利用对证券交易所得暂免征税而进入股市等方法逃避课征，二者形成强烈对比，前者所承担的税收负担明显重于后者。
② 对股东取得的股利红利所得征收个人所得税，现行税法对企业存在双重重复课税。首先是工资收入要征个人所得税，当企业的所得作为股息分红股东后还要再课20%的股息税，也就是同一利润被两个税目的形式重复征收，这样的税负显然是偏重的，不仅会影响纳税人的收入，刺激纳税人逃避。
（2）中国现行个人所得税的费用扣除依不同类型的所得采取了定额扣除法和定额与定率相结合的办法，这种办法即不符合国际惯例，也与中国实际情况相脱离。
① 现行费用扣除规则有违税收公平原则。现行费用扣除规则过于简单，没有考虑相关的影响负税能力的因素。工资、薪金所得实行一刀切的扣除办法，每月的扣除额均为3500元，同以前的2000元，1600元，800元一样，不考虑纳税义务人的住房、养老、失业等因素，不考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，包括赡养人口的多寡、婚姻状况，等等，也不考虑纳税义务人健康状况、年龄大小甚至残疾等情况，从而造成不同的纳税人之间税收负担不平衡。西方国家的个人所得税中，一般都针对纳税人不同的社会负担情况规定相应的扣除标准。以加拿大为例，个人所得税前扣除费用包括了养家糊口的“生计费”，如储蓄款、小孩子照料费、保姆费、安家费、生活费等。显而易见，国外的生计扣除给予了纳税人基本的生活保证，减少了纳税人因经济活动失败带来的风险。一般来说，个人所得税的税基应该是纳税人的净所得而不是毛所得。所以，在征税时必须扣除纳税人合理的、必要的费用。经济学教授张曙光也批评个人所得税没有体现公平，只是增加政府收入。他认为，无论起征点是多少，都是针对个人的，没有计算家庭人员，没有考虑赡养系数，这就违背了个人所得税的税收公平原则。
② 费用扣除的确定忽略了经济形式的变化对个人纳税能力的影响。首先，在通货膨胀时期，个人维持基本生计所需的收入也会相应增加，而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化，费用扣除的标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。另外，没有考虑地区经济发展的不平衡状况。目前，中国存在着地区间经济发展不平衡的现实问题。东部与西部之间，大城市与中小城市之间，差异是很大的。
③ 转换收入类型可以达到多扣除、减少税基而降低适用税负的目的。由于现行个人所得税费用、成本的扣除是分项目而采取不同的扣除办法，甚至一个项目要采用两种扣除方法，使得不同项目的相同数额的收入，其就应纳税所得额不同，不仅减少了税基，造成了税负不公，而且可以由此偷逃税款。
④ 根据现行税法规定，对工资按月计征，对劳务报酬等所得按次计征，这种计税方法不仅从制度上鼓励了纳税人应取转移类型、分解收入的办法合理避税，而且增加了税收征管上的难度。税务机关每年都要消耗大量精力去认定个人的各项应税所得类型，但由于税制设计本身的原因仍然存在部分应税所得项目定性不准确或难以定性的问题，使得侦查难度变得很大。
（3）税收优惠不规范。
① 对部分资金收入的免税形式税收流失。现行《个人所得税法》规定：省部军级以及外国机构颁发的资金免征所得税。这一免税优惠既不符合国际惯例也不符合税收原则。世界最高的科学奖——诺贝尔奖的获得者，只要是在发达的市场经济国家，均需要缴纳个人所得税，没有奖金免税权。以奖金级别高低来划分是否免税和对低级别奖金的歧视，也是对低级别奖金获奖者的一种税收惩罚。而对外国机构颁发的奖金免税则明显是对国内颁奖机构的歧视，是对外国颁奖机构的超国民待遇。这一切免税优惠既与WTO的平等原则相背离，也导致了个人所得税收入的大量流失。
② 对外籍个人的税收优惠形式税收流失。首先，现行《个人所得税法》规定：对在中国境内工作的外籍个人和外籍专家，在计算工资薪金的应纳税所得额时不仅按月减去3500元，还附加扣除1300；对外籍个人从外资企业取得的股息、红利以及洗衣费、探亲费、子女教育费等免征个人所得税。这些规定都不符合国民待遇原则，特别是1300元的加计扣除费用没有任何加扣理由。实际上，这种依靠让渡税收利益方式来吸引国外投资者的做法，有时并不能得到他们的认同，反倒会让外国投资者对中国法律的严肃性和稳定性产生怀疑，影响其在国内投资的积极性。其次，中国个人所得税对无住所的外籍个人、华侨、港澳台同胞给予了较多的税收优惠，在采用住所和时间标准确定纳税人的纳税义务时条件过于宽松，非常容易形式避税。
③ 对特定债务利息免税形式税收流失。现行《个人所得税法》规定：对企业债券利息征收20%的个人所得税，而对财政部发行的债券与国务院批准的金融债券利息免征个人所得税。这种不平等做法既影响了税法的统一性，也造成大面积的税收流失。
2.1.2.2 税率方面
中国由于采取了分类所得税制，《个人所得税法》第3条法规定个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行3%~45%~的7级超额累进税率，对个体经营、承包租赁经营所得则实行了5%~35%的5级超额累计税率；二是对其他8项所得项目适用20%的比例税率；三是对一次性收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。不同来源的个人所得设计高认错 不贩税率及档次，这种税率大小和档次划分本身也会带来负面效应。
（1）税率设计使税负不公平
① 同等性质的劳动所得，税负不一。如工资薪金和劳务报酬所得同属劳动所得，应该同等纳税，但在税制中却将它们分开，分别适用7级超额累进税率和20%的比例税率，二得的实际税收负担过重存在较大的差别。当课税所得同为4000元时，工资薪金所得应纳个人所得税为（4000-3500）*3%=15元，实际税收负担率为0.375%，而劳务报酬应纳个人所得税额(4000-800)*20%=640元，实际税率负担率为16%。当一次性劳务收入应税收得超过20000元，适用加成征收时，二者税收负担恰恰相反。例如，同为30000元收入，工资薪金所得应纳个人所得税（30000-3500）*0.25-1005=5620元，实际税收负担率为18.73%；劳务报酬应纳个人所得税（30000-30000*0.2）*0.3-2000=5200元，实际税收负担率为17.33%。
② 固定比例税率不合理。现行税制中除工薪所得及个体工商、企事业承包所得采用累进税率外，其他大多数应税所得适用20%的固定比例税率，而固定比例税率表现出税收负担的累退性和纵向公平的丧失，不能体现对收入分配的合理调节，难以实现社会公平的目标。如，居民中彩票所得100万元，按照20%的比例税率缴纳，应纳税款为20万元，实际税收负担率为20%。而对于一个年薪制的企业经营者，如其全年工资薪金收入达到100万，应纳税款为32.05万元，实际税负率为32.05%，对于一个取得劳务报酬100万的纳税人来讲，应纳税款为31.3万元，实现税负率为31.3%。分析表明，工资薪金所得和劳务报酬所得的实际税负远远高于居民中彩票所得的实际负担率，工资薪金与劳务报酬所得属于劳动所得，劳动所得具有投入成本高、获得收益相对较少的特点。而类似于彩票所得等大部分都属于资金利得或非勤劳所得，具有投入成本少、获得收益高的特点。因此难以对高收入者进行有效的调节。
税收制度的公平是纳税人依法纳税的心理前提。
2.2实施性税收流失
实施性税收流失是指在现行税制一定的条件下，在税收征管过程中应征税收未能全额征收而造成的税收流失。这一税收流失从根本上讲是税务机关征管效率低下的反映。一个高效的征管体系必须以严密的税源监控为基础，完善的征管制度为主导，严厉的惩罚机制作后盾。而中国现行的征管体系在上述三个方面都存在问题，具体表现在税源监控不力和征管手段落后、征管效率不高等方面。另外，税收法律体系不健全，税收征管中的法律约束力差也是在税收征管中造成税收流失的重要原因。
2.2.1税源监控不力
（1）对灰色收入缺乏有效的监管措施
由于中国经济正处于转型期，收入分配渠道不规范，金融系统发展滞后，导致现实生活中个人收入的货币化程度较低，现金交易频繁，并产生大量的隐形收入、灰色收入，这些灰色收入多数是不用缴纳所得税的。
（2）对高收入者监控不力
个人所得税税制调整的目的之一，就是要将高收入者的经营和收入全面纳入税务的监控范围，使富人真正成为重点纳税群体，并为他们依法承担纳税义务提供更好的服务。根据《中国税务年鉴》提供的数据，从2005年中国个人所得税分项目收入比重看，工薪所得税占54.76%，个体工商户生产经营所得占14.2%，两者合计占68.86%，企事业单位承包、劳务报酬等其他项目就缴税所占比率较少，约占3.41%。这就意味着大部分非工薪的高收入者就交的个人所得税没有足额交上来。另外，根据国家税务总局的统计，2008年中国个人所得税收入3697亿元，50%来源于工薪阶层，并且近年来这一比例一直保持在50%以上。目前，中国中低收入阶层特别是工薪阶层，已成为个人所得税的主力军。这一情况与较早开始收取个人所得税的美国恰恰相反。据统计，年收入在10万美元以上的高收入群体所交纳的税款，每年占美国全部个人税收总额的60%以上，是美国税收最重要的来源。清华大会社会学系教授孙立平曾引下一组数字说明中国目前税收负担不公平的状况：2001年，20%的富人占有80%的金融资产或储蓄，但其交纳的个人所得税却不到总量的10%。这些数字不仅说明中国已经出现严重的贫富不均，而且形成了中低收入者正常纳税，而高收入者却少纳税的反常现象，这显然违背了个人所得税调节收入差别的本意。
（3）代扣代缴不完全
《个人所得税代扣代缴办法》对扣缴义务人的权利和义务作了明确规定，但现行《个人所得税法》对扣缴义务的规定笼统而广泛：所有支付所得的单位和个人都是个人所得税的扣缴义务人，包括支付工资、薪金的单位，也包括临时用工支付劳务报酬的单位；包括支付利息、股息红利的单位，也包括特许权使用费的支付单位和个人，财产受让者单位和个人等。实施过程中出现了不少问题。
① 扣缴义务人扣缴意识不强。随着经济发展，经济交易形式日趋多样化，支付所得的单位和个人越来越多，扣缴义务人的范围越来越广，而税法知识宣传普及没有跟上，许多单位和个人已经发生了扣缴义务，但没有扣缴义务的意识，即使扣缴义务人知道自己有扣缴义务，但如何计算扣缴税款却不清楚。
② 许多扣缴义务人受集体或个人利益驱使，帮助个人偷逃税款。他们将支付的工资薪金等所得化整为零，使每次所得达不到起征点，或应扣不扣、少扣税款。例如：现在企业发放工资一部分以票据报销形式，鼓励员工会取得日常生活中的票据，以达到减少个人所得税和企业所得税的目的。
③ 扣缴义务人的法律责任不明确。个人所得税法对扣缴义务人的义务作了规定，对扣缴义务人不履行义务应承担的法律责任则没有明确。
④ 其他一些因素导致税收代扣代缴制度使个人所得税流失。如新办企业情况不清，造成税源流失。由于地税局无法获知工商部门的开业登记信息，只能静等企业来主动办理税务登记。对于不办理税务登记就能生存的企业来说，代扣代缴形同虚设。
（4）自行申报制度不健全
目前还没有健全可操作的个人收入申报法规和个人财产登记审核制度；同时银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现，致使税务部门无法掌握个人收入和财产的准确信息资料；加上中国目前缺乏有效的对纳税人财产申报的社会信誉约束机制，许多达到征税标准的纳税人只要不自行申报，又无人检举揭发，就可以轻易逃避纳税。据《羊城晚报》2007年3月26日报道，广东省年收入达到12万而依法申报纳税的已突破100万人，但据估计，这一数字还不足应申报纳税人数的1/5，全国范围年收入12万以上申报也不足1/4。别有数据表明，中国个人所得税的主动申报纳税率不足10%，从这一侧面反映了个人所得税流失的情况。
2.2.2税收专业不够，执法不严
在税务征管中，征管人员业务水平参差不齐。部门业务人员知识装备不够，在征管中随意解释税法，一旦纳税人提出疑义，便以稽查手段进行恐吓。税收执法不严可分为两种：一为主观执法不严，即执法人员明知纳税主体有偷税逃税行为或不符合减免税条件而故意不管不问，甚至帮助他们促使税收流失的发生；二是客观导致执法不严，即客观情况导致执法效果不好，从而造成执法不严的表象，该情况主要表现为税收流失客观存在。
2.2.3税收法律不健全和法律约束力差
2.2.3.1税收法律不健全
（1）税收征管中一些行为涉及了其他法律中的相关规定，有些情况需要与其他法律规定配合运用，非中国现行的税收法律规定却没有能够与之好的衔接，如税收行政处罚与行政处罚法的衔接、税务机关行使代位权、撤销权与合同法的衔接，涉税犯罪与刑法衔接等。有些情况是这些相关法律对涉税问题的规定存在不明确、不完善之处；有的则是税收法律中没有明确如何根据这些相关法律来规范税收行为，或没有明确如何运用这些相关法律规定，从而使某些税收征管行为法律依据不足，甚至与其他法律规定存在矛盾。
（2）税收立法层次低，税收征管法规不完备。现行的多数单行税法是以行政立法为主，法律效力弱，在很多情况下缺乏其应有的法律约束力，执行起来困难较大；税收征管法规不完善，使税收征管中许多征管措施无法可依，使税收征管的实施受阻。这既不适应依法治税的要求，也不符合税收法定原则的基本要求。 缺乏具有法律约束力的用以规范税务机关执法活动的切实可行的操作规范。虽然税收法律对税收征管日常工作、税务行政强制执行、纳税担保等执法行为都做出了规定，但具体操作中的执法程度和行为规范尚缺乏明确的法律规定。
2.2.3.2税收法律的法律约束力差
（1）税收法律只约束了纳税人行为，而对征税人缺乏必要的法律约束。税务机关为完成税收任务而实施的许多征管措施没有法律依据，甚至与税收法规相抵触；税收收入的多征少征不是按照税法的规定而是按照上级下达的税收任务或行政指令。征税人违反税法采取各种手段多征税、乱征税和越权减免、擅自减免时，这些行为都未得到有效的法律约束。征税人首先不依法征税，难以保证纳税人依法纳税。在经济形势不好、税源不充裕、税务部门完成任务有困难时，税务部门要求某些企业多缴税，甚至贷款缴税，那么，在企业经营形势好时或者税源充裕时就可以少缴税、欠税或不缴税。而且在实际的税收征管中税务部门要求多缴税的，往往是税企关系较好的企业。在税务部门有困难时企业帮助了税务部门，那么，在企业有困难时税务部门帮助企业渡过难关也就成了顺理成章的事情。
（2）不依法实施税收处罚。有力的税收处罚是保证税收征管有效性的重要手段，税收处罚的力度过弱，在某种程度上刺激了纳税人偷逃税和欠税的积极性。
（3）税收执法缺乏强有力的税收司法保障体系，使得税收强制执行措施、税收保全措施等难以得到有效执行，也使涉税违法案件的查处缺乏应有的力度和效果。
中国目前税收行为不规范同缺乏有效的税收执法监督机制密切有关。权力失去监督和制约就容易放纵，在某些税务机关或税收执法人员受到某种利益驱动而非规范执法时，由于缺少了外在力量的监督制约，可以使其不受任何约束而随意行事。一般来讲，对税收执法的监督包括内部监督和外面监督。从当前情况看，一方面，中国税务机关内部对税收执法的监督检查，既没有建立起科学的监督、纠错目标，也没有形成科学的监督考核方法和监督考核指标体系，而且由于税收任务因素，也不利于从税务机关内部实施有效的税收执法监督；另一方面，中国对税收执法的外部监督，尚没有形成有较强针对性的职能部门监督和具有普遍性的纳税人监督机制。尤其是中国税收执法外部监督滞后，对税务机关或税务人员税收执法行为的规范性、税款入库的数量和质量都缺乏相应的监督约束。
2.3纳税人税收遵从缺失
2.3.1.1厌税心理盛行。
中国公民从来就没有喜爱“国税”这个词，社会上存在“厌税”的心理。目前，虽然偷逃税不再被当作好事，但在很多人眼里，也算不上什么羞耻的事情。由此可见，社会的税收环境和公民的纳税意识对税收的征税管理产生了很大的影响。由于历史和现实的种种原因，不少纳税人对税收还存在着偏见和厌恶，这些因素对公民纳税意识的提高和社会税收环境的改善产生了消极的影响。纳税观念的强弱直接反映公民对纳税的接受程度，同时相伴随的是纳税成本的高与低，进而影响税收调节功能是否有效。中国社会调查事务所在北京、上海、重庆、广州、武汉、哈尔滨、大连、青岛等9个城市中进行了问卷调查，共发出问卷3000份，收回2817份。调查结果显示，中国居民总体纳税意识比较差，对税收认识模糊。调查发现，有一半的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占调查人数的48.7%。在问到“您或你的家人领取工资或工资外的收入时，是否会想到纳税”，只有12.6%的人回答“每次都想到过”，回答“从来没想过”的占36.8%，50.5%的人回答“收入超过纳税界线时才想过”。这表明，中国公民的纳税意识淡薄，原因是多方面的。
2.3.2税收宣传不力，效果不佳
社会曾片面重视对“公款”、“国家财产”等概念的宣传，而不重视对“纳税人”、“税款”等概念的宣传；只强调人民是国家的主人，而不宣传纳税是国家主人在政治和经济意义上的体现；只简单地宣传税收“取之于民，用之于民”，但对税款的使用宣传不多，缺乏透明度，特别是政府使用税款为纳科只提供公共产品或服务方面宣传较少。另外有些宣传流于形式，未起到应有的作用，所以对公民纳税意识的根本性改善作用不大。
2.3.3纳税人权利和义务不对称
政府对纳税人征税的同时，对税收的使用向纳税人作以宣传，接爱纳税人的监督，使纳税人的义务和权利对称化，这对纳税人纳税意识的形成有着积极的作用。例如加拿大对联邦政府征收个人所得税1加元钱是这样说明的：26分用于支付老年金、失业金；24分用于支付财政债务；17分用于联邦财政转移到省政府；13分用于联邦政府日常活动；7分用于国防，8分用于社会活动；2分用于对外画；3分用于其他方面。改革以来，中国个人纳税的情况日益普遍，但是对纳税人的义务和权利的关系，很多纳税人不明确的，这就使纳税人缺乏应有的监督权利。表现在税收立法方面，制定税收政策时，纳税人缺乏发言权，有的甚至根本不征求纳税人的意见。表现在税收管理方面：一是纳税人方面，强调义务较多，而对其应有的权得相对忽视；二是在征税人方面，强调权力和管理较多，对其应有的权利相对忽视；二是在征税人方面，强调权力和管理较多，而对期就有的权利相对忽视；二是在征税人方面，强调权力和管理较多，对其在执法和管理中应尽的义务有所忽视。这使得权利和义务不对等，不符合依法治税的客观要求，也不利于公民纳税意识的提高。
2.3.4税收环境不佳
现实中，有的只顾本地方、本部门的利益，错误地把发展经济的主要着眼点放在要求对税收的减免上；有的利用手中的权力为偷、逃、骗、抗税者说情解脱；有的对不依法纳税者不但不检举揭发，反而徇私舞弊；税务机关不能顺利地从工商、银行、海关、公安等部门了解有关纳税人生经营、收入等情况。这些都反映了社会上税收法制观念和护税意识还有和待进一步提高，整个社会的税收环境还有待进一步改善。
3中国个人所得税流失的治理对策
中国个人所得税严重流失的问题源自两个方面；一是个人所得税制的制度缺陷；二是对个人所得税征管不力。中国个人所得税流失的治理，应从三方面着手：一方面要完善与优化个人所得税制；另一方面要强化个人所得税的征管工作；最后要规范收入分配，完善收入分配机制。
3.1完善与优化税制，弥补税收流失的制度缺陷
3.1.1建立混合所得税模式。
中国现行个人所得税制的实行分项课征的方式，不仅造成重复扣除、税负不公问题，也使个人所得税税基受损，使具有多渠道收入、纳税能力大的人游离在税网之外。而综合所得税制不仅税基宽，能反映纳税人的综合负税能力，而且也能体现税收负担分配的纵向公平，西方发达国家大多采用这种税制模式。综合所得税制是个人所得税的发展方向。但是，综合所得税制的实施在客观上需要具备一定的条件，它要求纳税人要有较高的纳税意识，要有高度健全、完善的信用制度和现代化的征管手段。在综合所得课税模式下，个人所得税制是建立在自行申报制度基础之上的，自行申报制度对税收征收的要求和公民的纳税意识要求非常高。不少国内学者都认为在中国目前的情况下，完全放弃分类所得课税模式也是不现实的，这可能会加剧税源失控、税收流失。因此，建议在未来个人所得税制的修改、制定中采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混乱所得税模式。按照这种混合所得税模式，需要对不同所得进行合理的分类。从应税所得上，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得等，宜实行分类所得征税；属于劳动所得和费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财务租赁、财产转让等项目，宜实行综合征收，相关费用作一次性税前扣除。这几项所得之所以实行综合课征和一次性扣除，其原因有二：一是它们基本上属于辛劳所得，便于制定一个统一的适度偏低的超额累进税率；二是它们都有费用扣除，可以克服分项课征中的重复扣除费用问题。这样既能体现对辛劳所得一视同仁、公平纳税、税率从低政策，又能体现对各种投资所得、非常所得的区别对待政策。由于实现二元制的课征方式，使税基护大，从而能增加个人所得税收入。
3.1.2缩小减免范围，以扩大税基
国内不少学者人为，中国将来可以参与美国的规定，采取“反列举”的办法，即没有列举为不征税项目的都要征税。可保留的减免项目可包括：失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款；法律规定予以免税的各国使、领馆外交代表、领事官员和其他人员所得；按国际惯例，中国政策参加的国际公约、签订的各种协定中规定的免税所得；经国务院、财政部批准的免税所得。
对股东取得的股息红利所得征收个人所得税，实质上对企业存在双.重课税。重复课税造成税负过重，应当加以改革，可采取一种折中的方法：在企业所得税阶段，采取分劈税率制即对留利部分和分红部分采取不同的税率，前者较高而后者较低；在个人所得税阶段采取归集抵免法，用已经缴纳的企业所得税的一部分抵免个人所得税中的一部分。之所以做出这样的法律制度设计，原因是：（1）这样的设计有助于减轻股东以不进行年终分红的方法来延期纳税，获取时间利益。（2）这样的设计可以使股东的累积负担不至于过重。
3.1.3 规范费用扣除标准
（1）对同一所得项目的费用扣除进行调整。
统一中、外籍个人的附加扣除标准；对于工资、薪金所得的费用扣除额应作合适的调整。在目前个人所得税的征税扣除中，大家最为关注的主要是对工薪所得征税中的必要生活费用扣除问题。调整工薪所和前扣除额至少应该考试中国居民收入水平和基本生活支出水平的不平衡性，具体表现在三方面：首先，地区之间的分配差距明显。其次，城乡之间的分配差距进一步扩大。最后，城镇居民之间收入和支出存在明显的差距。以上诸多叛离的存在，就要求我们在设计费用扣除时，不宜采用全国“一刀切”的方面，实行形式上公平统一实际上却虚减了经济发达地区个人的基本生活费用标准，而必须考虑到以绝大多数地区和绝大多数居民的生活水平为基础，在地区间存在生活费用指数差异的情况下，实施扣除额浮动制。可以参加国外的做法，以地区通货膨胀率为参照指标，规定每两年或三年对扣除额进行上下调整。
（2）调整所得税费用扣除的方式
个人所得税税前扣除方式一般与个人所得税申报方式有关。从国际惯例看，个人所得税的申报方式包括个人独立申报和夫妻联合申报两种基本形式。个人独立申报的扣除额一般根据个人的基本生活需要确定，夫妻联合申报则根据家庭基本生活需要确定。前者为单独扣除，后者为家庭扣除，也称联合扣除。国内不少学者建议，中国个人所得税法应允许以家庭为纳税申报单位。以家庭作为纳税单位，可以更好地综合考虑家庭就业、社会保障和其他有关因素，如赡养人口、婚姻、医疗等特殊情况。
3.1.4调整优化税率结构
中国目标个人所得税税率构级数过多，税率中高级本身设计不合理，造成横向税负不公平，而且边际税率过高，刺激纳税人逃税。在中国个人所得税税率改革中，一方面要顺应国际上个税改革减少级次、降低最高税率、简化税制的趋势；另一方面，应该即发挥个人所得税公平收入分配的职能，使税率的累进性能真正体现出来，又最大限度地减少效率损失。
3.2强化征管、截断税收流失的通道
3.2.1国外个人所得税征管经验
纵观国外发达国家对个人所得税的征管情况如下
（1）英国个人所得税税收征管。英国对个人所得税中的征管广泛采用从源扣缴制。这种征管方法比较科学而且优点十分明显。从源扣缴制采用以下两种形式：一种是对工资和薪金所得的从源扣缴，即所得税预扣法；另一种是对利息支付的从源扣缴，由银行代为直接扣缴。所得税预扣法是由雇主从雇员的工资、薪金所得中预先代扣所得税金的一种征税方法。这种方法使雇主从雇员的工资、薪金所得中预先代扣所得税金的一种征税方法。这种方法使雇主几乎替税务机关处理了所有的纳税事务，降低了征管费用。此外，这种税收征管方式也不需要纳税人每年都填写纳税申报表（如果情况不变的话），减少了纳税人的许多麻烦，简化了征管手续。英国的从源扣缴制还能保证比较准确的扣缴税款，避免了偷税逃税，减少了税收流失的可能性，进而极大地提高了征收效率。
（2）法国个人所得税税收征管。
法国的个人所得税采取申报纳税和协商征税相结合的课征办法。申报纳税就是纳税人和企业每年分别就个人收入和工资支付向税务部门递交申报表，税务机关将两表进行比较并确定申报人的纳税额。然后，将一张注明净纳税额和纳税期限的税收通知单送到申报人住所，由其到税务部门缴纳个人所得税。协商征税法适用于纳税人不能正确申报其纳税收入的情况。其具体程序是：税务检查人员确定应税所得，纳税人定期向税务检察官提供记载着被雇用人员和助手的人数、支付的报酬、使 用车辆数量以及房租等情况的申报表，税务检察官据此确定纳税人的应纳税额，纳税人则只需按期缴纳税款即可。
为了达到确定计税依据实施税务检查或征收税款的目的，法国税务机关被赋予权力以了解纳税人的相关资料，必要时可以取得其复印件。这些资料可以向纳税人索取，也可以要求第三方提供。为保证税款的足额征收，法国税务机关还享有搜查权和扣押权。在特定情况下，税务机关在事先获得司法机关的批准之后，可以按照法定的程序，对纳税人行使搜查权和扣押权。法国还专门规定了对自然人进行税务检查的程序，称为自然人税务情况抗辩式检查。
法国的个人所得税是按年计征的，是对纳税人某一年度的全部所得征收，在缴纳方式上，从2009年1月1日起，改为随薪付税的源泉扣缴方式，即由雇主每月发薪时代扣代缴雇员当期就应纳的个人所得税税款，然后上缴给税务部门，而不是每年度由纳税人自行申报一次。
（3）美国个人所得税税收征管。美国有严密的个人所得税征管制度，纳税人能自觉申报纳税，偷逃税现象很少。美国个人所得税的征收率达到90%左右。
美国的个人所得税实行预扣和自估纳税制度。预扣制度是指雇员的各种收入都由雇主预扣，预扣收入占全部税款收入的70%。政府并不向预扣者支付报酬，原因在于，一方面在法律上，预扣是收入支付者的义务，必须有效履行；另一方面从预扣个人所得税到上解国库，有一个时差，雇主就可以从运作该笔税款中获得某种补偿。自估纳税是指对个人经营和事业所得，纳税人自行估价，然后缴税。为保证纳税真实，除了广泛宣传，使纳税人认同税制外，更重要的是建立有效的稽核手段，造成威慑作用。另外，对逃税者严厉惩罚。
美国在个人所得税的征管中大量运用信息技术。作为现代计算机产业的领跑者，美国在1960年就引进了计算机技术来促进个人所得税的征管。在税收预测、 办理登记、纳税申报、报税审核、税款征收、税务审计选案及操作过程控制、税源监控等环节都渗透着计算机的身影。由于计算机的存在，大大地提高了工作效率， 同时也使税务登记的内容相当详细。
美国建立了严密的交叉稽核措施和有效的处罚与约束机制。交叉稽核措施是指，一方面每个纳税人，无论是否被预扣，年底都要向税务部门填写申报表；另一方面税务机关搜集各种有关纳税人收入的信息，并集中在纳税人的社会保险号码下。然后，利用一个强大的计算机系统，对两个方面的信息进行交叉审核，发现问题， 就调出来单独审核。每年审核1.5%左右的纳税人。这样，每个纳税人都会面临被查到的危险，在自愿申报时，不得不顾忌是否如实申报。当然，对于计算错误或 者发生变化而自己不知道的这类诚实性错误，一般不予处罚。但是，对于故意逃脱的人，就要严惩。收入署对于小案不起诉，只罚款；对于大案，每年起诉 5000个左右，成功率在97%左右。税收诉讼既可以在税务法庭，也可以在地方法院。税务机关和纳税人都有提供证据的义务，严厉的惩罚措施使偷逃税款者望而却步。
（4）德国个人所得税税收征管。在德国，个人所得税施行累进税率，以年为期限进行缴纳。夫妇二人的收入之和按照一定的比率征收个人所得税，某些个别情况下才分开计算，分别征税。
德国个人所得税是国家税收中最大的收入来源，且是一种共享税，联邦与州政府各收42.5%，地方政府为15%。按照德国个人所得税法，各项收入所得纳税都需按时先行缴纳。对于定额所得税，由于时间上的原因不能准确计算，可事先推算数额征收或事后缴纳。对于比例税的征收只能先行缴纳，在第二年按比例税收 的税收额度进行退税。作为事后缴纳个人所得税的，也必须在规定的时间限期内才允许，否则将被处罚。
此外，德国还采用了税卡制度。税卡是一种纳税凭证，个人所得税法规定了工资收入者的税收从税卡中提取。根据德国个人所得税法规定：基层政府主管对于一切无限制的纳税义务人，在每个年度按照官方规定格式的样式制作和签发个人工资所得税卡。税卡制度有利于提高征管效率，降低征管成本。
德国税务机关一般采用重点监控、普遍抽查的方式，即对高收入者进行重点跟踪监控，将重点放在对社会黑工的偷逃税整治上；对于普通百姓只进行随机抽查。 在税收征管上加强了突击检查、抽查复查，并适时在媒体上予以曝光，对偷逃税者形成了巨大的威慑。德国法律赋予了税收刑侦部门刑事侦查权、拘捕和搜查权，给 予了税收刑侦部门极大的权利。加之德国的税务警察严格执法，对偷逃税者决不留情。他们一旦怀疑高收入者虚假申报，便会审查其消费与申报的收入是否相符、银 行收支往来情况是否正常等等进行详细调查。如果偷税疑点得到证实，即可获准对其住所进行搜查，对于有潜逃国外嫌疑者可当场逮捕。这也起到了“杀一儆百”的效果，提高了税收征管效率。
吸取各国个人所得税征管的先进经验和有效做法，是完善我国个人所得税征管的必经之路。
3.2.2加强对税源的监控
（1）普遍推广个人所得税源泉扣缴
在中国目前的条件下，代扣代缴制度是实现个人所得税源泉监控最有效的办法，也是防止个人所得税流失最有效的措施。因此，对向个人支付所得的单位和个人要全国实行代扣代缴制度；同时，要加强代扣代缴人的责任，税务局与代扣代缴人应签订责任书，建立奖惩机制，保护和奖励依法履行扣缴义务的代扣代缴人，严厉惩处不履行代扣代缴义务的责任人，实行领导负责制。
（2）完善“双向申报”
所谓双向申报，一是指纳税人自行申报，二是指纳税人支付收入单位的申报。纳税人的申报，即应有取得单项收入时的申报，也应有年终的汇总申报。双向申报是对纳税人收入状况的双生的源泉监控。一方面要求纳税人按税法规定如实地向税务机关全面申报其全年收入情况，另一方面要求纳税人的雇主或所在单位将支付给纳税人的收入及工资情况向税务部门如实申报、税务部门将纳税人的自行申报情况和雇主或所在单位申报的收入情况作比较，可以从两种不同来源的数据核对中比较确切地掌握纳税人的纳税申报情况的真实性。“双向申报”制度是由扣缴义务人和纳税义务人分别向主管税务机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系。它是实现税源控管，预防税款流失的有效措施。
（3）加强对个人收入的有效监控，建立个人的社会信誉约束机制。
个人所得税征管的难点在于收入的隐性化，为此应借鉴国外的成功经验，规范个人收入分配支付制度，同时建立相应的社会信誉约束机制。加快推广使用信用卡和个人支票，改进现金管理办法，单位和个人都要有严格的提现限制，违反现金管理要有明确的惩处规定。完善银行存款实名制，实施银税微机联网，对个人存款、金融资产、房地产以及汽车等重要消费品实行实名登记制度，以界定个人财产来源的合法性及合理性，使纳税人的财产收入显性化，并为税务机关加强对财产税、遗产税等税源的控制提供管理基础，防止一部分人将收入与财产进行分解和分割，达到偷逃税的目的。借鉴西方发达国家的做法，在中国建立一套覆盖全社会的个人或单位的社会信誉档案，并且信息公开，即个人或单位一旦发生偷逃税行为，就会被社会有关机构记录在案，由此将冒失去社会信誉的风险，会面临巨大的社会压力表，其就业、职位提升、个人信贷甚至人际关系都将因此受到影响，使其偷逃税的边际成本畸高，从而有效地遏制偷逃税的发生。由于信息公开，凡是雇佣个人或是单位之间做交易，首先都应向档案中心征询有关的信誉资料，这样个人所得税的偷逃税现象必将大为减少，纳税人自觉守法纳税的意识也必将得到增加。
（4）加大对高收入者的税收调节力度
建立高收入者的专门档案，实行重点监控管理，对高收入者的有关税收资料，如收入来源、收入结构、收入额度等按全国统一的纳税人代码分别输入电脑存档，定期分析，确保对这部分高收入者的税款征收；加大对高收入者的税民稽查力度，从重打击高收入者的偷逃税行为。对一些偷逃税的大案要案，不仅要查深查透，依法补税罚款，还要通过新闻媒体予以曝光；对构成犯罪的，要移交司机机关追究刑事责任；全面清理和纠正各地方政府越权做出的各种违反个人所得税法律、法规的优惠政策，坚决克服地方保护主义，排除阴力，堵塞漏洞，严防税收流失，以提高税法的统一性和公平性，充分发挥个人所得税调节高收入的功能作用。
3.2.3改进征管手段，提高征管效率
（1）优化税务部门组织结构，完善内部管理
① 改革现在税务管理组织设置，一是资源整合，力量重组，对一些边远地区、税源较少的地区的税务分局，需要进一步加大撤并收缩力度，这既适应按经济区域设置机构的需要，又能有效降低征税成本。二是围绕纳税人的需要设置并整合税务机构，建立以纳税人为中心的新型税收征纳关系，税务行政要从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行政发展。三是要改革税务部门结构，以与税收征管信息化所带来的变化相适应。
② 完善税务机关内部管理制度。税务机关应结合自身实际，一是加强税务机关内部建设，明确各内部征管机构的职能和责任，理顺征管各环节，优化征管流程；二是明确各个征管岗位职责，建立岗位职责体系、考评奖惩、能级管理办法、竞争上岗办法、廉洁自律办法等，积极实行激励与约束相结合的干部人事制度。
③ 提高税务干部综合素质。一是大量引进专业人才，提高进入税务机关的专业要求，注重引进具有税收专业知识、法制知识、计算机操作知识和统计分析能力的高素质人才；二是进一步提高税务人员的综合素质，包括业务素质和职业道德。要不断拓宽教育渠道、通过税收法制知识、岗位业务技能培训和知识更新培训，提高税务人员的业务素质。同时树立税务干部强烈的税法遵从意识、严格按照税收法律法规政策办事，严把政策关，真正做到有法必依、执法必严、违法必究、廉洁自律。
（2）加快税收信息化和网络化建设，建立科学、高效的征管体系
一方面，利用先进的计算机技术进行征税。要运用现代信息技术改进税收管理工作，实现税务征管信息化，以计算机网络为依托，实现对税务登记、纳税申报、税款征收与入库和资料保管的现代化与专业化，加强对个人所得税的全方位监控，如逐步开展网上申报系统和电话申报，实现网上、电话等多种现代化申报方式，缴税、划款，纳税人可以足不出户完成纳税全过程；逐步开财、税、库、行横向联网系统，税务机关、银行、国库三级联网、联库，税款点击一步到位。另一方面，利用先进的技术手段进行信息共享，并建立协税、护税网络。个人所得税工作的成效如何，在很大程度上取决于纳税人税收信息的收集和掌握。通过运用现代信息技术，税务部门与各经济职能部门、相关机构实现信息传递、信息共享、以迅速、有效地传递纳税人取得收入的各种信息。这种做法实现了“双赢”，即提高税收工作的成效，节省了人力、物力，形成了社会办税、护税网络，又为其他部门工作的开展提供了有利的参考意见。有现代化计算机系统与税务机关的有效监控下，有效促进公民自觉纳税，减少偷漏税的行为。
大力发展税务代理业。税务代理可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧密地联系在一起，对个人所得税的有效运行具有重要作用。在西方国家，由于税收法规复杂、专业性强，税务代理开展得非常普遍，除极少数纳税人自行申报外，绝大多数纳税人都委托社会中介机构，如会计师事务所、律师事务所等代理申报纳税。税务代理的普遍推行，不但降低了纳税成本、深受纳税人的欢迎，而且有利于提高征管效率。目前中国税务代理业发展缓慢的主要原因，在于税务代理制度的法律法规不够完善，因此，要发展税务代理业，就要建立健全税务代理相关的法律法规，明确税务代理机构和税务代理人员的行为规范及法律责任，为税务机关、扣缴义务人申报纳税提供社会化和专业性的服务。
（3）资源共享、建立健全协税网络
税务机关要和公安、审计、工商、银行、海关、司法、房地产、证券部门以及新闻媒体等单位建立协税护税网络，建立纳税举报网络，促成社会协税、护税机制。个人所得税纳税主体较为分散、单靠税务机关的力量远远不够，必须强加部门间的信息资源共享、支持协作，靠各个方面提供税源信息，以法律形式明确有关单位和负责人的责任，如财产转让所得，转让人在办理房产证过户时，国土资源管理部门必须要求过户人提供相关税务完税证明；企事业单位在承包承租时，要求承包承租单位负责人必须报送承包承租的有关协议或合同到工商部门和税务机关备案；审计部门在对企事业单位进行审计时发现的涉税问，及时将有关信息提供给税务机关。不断建立和健全全方位、立体式的协税网各，保证国家税款的上缴。
（4）强化税务稽查，严厉惩处偷逃税行为
要加强税务稽查，对个人实行返税优惠和偷税重罚相结合的征管方法。强有力的税务稽查制度是个人所得税纳税申报制度得以高效运行的保证，各税务部门不仅要为稽查人员配备现代化的稽查手段，更要提高其业务能力和政治素质，实现科学管理与高效动作的紧密结合，不断提高稽查力量。当前个人所得税稽查的重点是高收入者，对其偷逃税行为，除按规定补缴税款外，还要依法予以严惩，以规范和引导个人所得税的纳税行为。打击偷逃税最重要的是提高逃税的成本，增加偷逃税行为的惩罚成本。
3.3培育纳税人的税收遵从意识
纳税人的税收遵从意识表明纳税人对税收法律制度的认可，是税收法律实施的重要支撑。只有纳税人具有良好的纳税遵从意识，能够自觉地按照税法的规定，准确计算应纳税额，及时填写申报表，按时缴纳税款，税款的征收才能顺利实现，并有效减少税法实施过程中的摩擦，促进税收法制秩序的形成。为此，一方面要加强政府部门的廉政建设；另一方面要采取形式多样的税法宣传方式。
首先， 必须通过加强政府部门的廉政建设，尤其是财政税务部门和其他直接提供公共服务的部门的廉政建设，来堵住那些为逃避税收而突破口。长期以来，不注意尊重纳税人合法的权利，不注重为纳税人服务在税务部门司空见惯，如中国的税收法律解释等是以行政文件形式向下级机关传递的，又常冠以“内部文件”，而不是面向纳税人。这样造成信息不对称，纳税人往往处于被动、消极的状态，不利于纳税意识的提高。我们应当加强对政府部门的廉政建设和税务征收队伍的素质建设，来消除纳税人的逆反心理；同时对税款的用途增大透明度，提高税金的使用效益，来对应地解决纳税人的麻木和盲目心理。税务部门应以提高优化服务为前提，为纳税人创造便利的纳税条件，以体现对纳税人尊重与保护，整个社会也应朝着实践这些权利的方向努力。公民有了主体权利意识，才会产生更强的纳税义务感和更高的纳税自觉性。
其次，在税务经费中要列专项用于税法宣传，尤其是对个人所得税的宣传。税务机关每年应制作通俗易懂的宣传材料，免费向社会提供；税务机关设专线电话和网站，及时解答纳税人的疑难问题；税收法规解释等文件应及时向社会公告，并定期分类汇编向社会免费发放。加强税法的宣传与普及应是一项长期、深入、系统的工作，我们要从小培养公民依法纳税的观念，社会普法教育也要将个人所得税列入一项内容。充分利用各种舆论阵地特有的作用，如电视、电台、报纸、杂志、宣传手册等，多以正面典型引导，广泛宣传《个人所得税法》，在全社会形成一个强大的舆论宣传攻势，以提高公民依法纳税的自觉性，真正做到家喻户晓，人人皆知。
3.4规范个人收入分配，完善收入分配机制
规范个人收入分配，完善收入分配机制主要分两个方面，一方面要减少地下经济对税收收入的侵蚀；另一方面规范收入分配秩序，要完善市场机制，加快微观收入分配体制和分配方式的全面改革。
3.4.1遏制地下经济，减少税收流失
我国居民收入中非正常收入比重比较大。对这部分收入分配，应当严格限制，建立和完善个人收入分配方面的法律法规，加强监督机制，依靠法律解决非正常性收入所形成的两极分化问题，依法严厉打击各种非法获利者。
（1）对未申报经济，应积极引导纳入税收管理。税务部门应当会同工商部门、食品药品监管部门、教育部门等相关部门配合，将其纳入规范管理，在合理税负的基础上，转地下经济为地上经济。
（2）对非法经济，应依靠法制严厉打击；对于寻租、贪污盗窃、挪用和不履行债务等地下经济活动，要通过深入经营体质和政治体制改革，加强廉政建设，减少“权钱交易”和寻租活动的空间。
3.4.2完善个人收入分配机制
（1）加强对垄断行业收入分配的调节。
（2）提高居民收入货币化。
个人取得收入的目的是为了消费。企业将支付给个人的一部分收入转向提供消费服务的福利形式，能够有效地为职工规避个人所得税，造成现阶段我国居民收入的货币化、账面化的程度比较低，这给个人所得计算带来了一定的难度，但同时对个人所得的全额认定为实现个人所得综合征收提供了条件。为了进一步规范个人所得税制、堵塞个人所得税流失漏洞，减少各种名义向个人发放的不合理福利收入，对福利性的转移收入，应借鉴国外福利说的做法，由福利提供单位逐一进行记账，并向税务机关申报纳税，按照当期市场价格核查其具体数额。只要已缴纳福利税的支出项目，计所得税时才承认并准予列支，否则不准列支。
（3）减少现金交易。根据国外的做法和经济，减少现金流通、广泛使用信用人支票，推行有记录的现代交易方式，是对个人收入实行监控的重要手段。个人支付收入的方式上，要改变大量采用现金交易，而不经过银行系统，因流向没有记录，税务部门的征税没有客观依据的现状。巨额的现金交易增加了逃税的机会。使税收负担反而集中于源泉扣缴的工薪阶层。因此我国所得税的完善，在某种程度上取决于金融系统设施的改善，信用卡和个人支票的使用，做到对居民收入与支出的监控。
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