关于深圳市小产权房问题的研究

摘要:小产权房又称农民房是相对于大产权房而言的，具有体量大、问题多、分布广等特点，这种房屋被视为小产权房屋，成为政府不得不认真应对的一个综合性问题，如何处置涉及国计民生的小产权房问题又是一个不得不解决的客观存在的问题。因此，本文介绍了小产权房产生的原因、目前深圳市小产权房的现状、衍生问题以及改造困境，并从法律的、政治的、经济的和管理的路径四个方面提出对策。

关键词：住房,小产权房,城乡二元结构,对策研究

一、引言

所谓的小产权房是相对大产权房来言的，严格意义上说，小产权房并不是一个法律概念，而是民间对非商品房的俗称。狭义小产权房仅指经批准在集体土地上建设的合法的村民住宅，广义的小产权房还包括城中村、农民房、集资房、甚至违建房等商品房之外的一切类型房屋。我们这里对小产权房概念的理解是广义理解，深圳市民普遍认为深圳农村城市化历史遗留违法建筑就是小产权房，事实上，这种房屋的权属证书未经国家的规划和审批手续，也没有向国家缴纳土地出让金及各种税费，因此不能获得国家房管部门颁发的房屋产权证。

进入21世纪以来，我国城市化进入了飞速发展的阶段，农村人口大量涌入城市，国民经济也得到了突飞猛进的增长，人民生活水平和收入水平有了较大程度的提高，与此相呼应的是，我国的房地产市场也迅速复苏，城市土地价格和房价快速拉升，其涨幅很大程度上超过了城市居民收入的增长幅度。国民经济的快速增长，城市化进程的脚步加快，这些都极大地刺激了房地产市场的高速发展，房地产市场上出现了在极短的时间内房价迅速拉升的现象。再加之房地产市场的土地供给方式比较单一，造成了土地的供给不仅在数量上无法满足房地产市场的巨大需求，而且在供给结构上也出现了较大的矛盾。面对日益增长的房价，城市低收入消费者只得自行寻找可以接受的住房形式，小产权房自然成为他们选择的不二目标。

二、小产权房产生的原因

（一）我国城市化进程的加剧

改革开放以来，我国城市化进程高速发展。1978 年至 2007 年间，我国城市从 193 个增加到 655 个，增加了 462 个，其中地级及以上城市由 1978 年的 111个增加到 287 个；在城市个数增加的同时，数以千万计的农民工从农村进入城镇，促使城市规模也在不断扩大，大城市的数量增长迅速。与此同时，数以万亩的农地转为城镇建设用地。城镇化的实质是人口城镇化、土地城镇化和经济城镇化的三位一体的变化。[1]北京房地产交易网上的数据显示,目前北京可售房屋面积约为2 157万平方米,这就意味着“小产权房”项目面积相当于北京可售房屋面积的1/32。[2]因此从根本上说，“小产权房”的出现和盛行是我国城市化进程的副产品。

（二）日益高企的房价

我国国土面积虽有 960 万平方公里之广，但同时我国也是一个人口大国和农业大国，人均土地资源拥有量极少。随着中国改革开放进程的不断加快，中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是中国历史上最大的一次城市化转型。土地资源的紧张与日益增多的城市人口对于房屋的需求严重失调。而土地资源的紧张也必然能导致土地的市场价值上升，房地产开发企业支付的土地出让金也会高涨。房地产商支付的高额土地成本必然要通过增长房价的方式来保全。相对于城市的大产权房，小产权房因其避免了土地出让金的成本支出，并且开发商能相对更容易的获得农村集体土地，自然会受到开发商以及城市收入水平在中下等的居民的青睐。而且城市中下等收入水平的人由于没有能力在城市购买高额的房屋，自然会将目光转向价格低廉的小产权房。

（三）城乡二元结构的土地制度

由于特殊的政治历史原因，城乡二元结构产生了特殊形式的土地制度，我国法律规定城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地，属于农民集体所有。集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。这剥夺了集体土地的部分开发权和处分权。各级政府2006年通过招拍挂和协议转让土地的土地出让金收入已经达到13168，98亿元，相当于2006年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。

深圳小产权房有其衍生的特殊之处。深圳从1979年3月建市至2004年的短短25年中，完成了全市土地国有化、农民城镇居民化，成为全国首个没有农村社会管理体制的城市，自此深圳已不存在严格意义上的小产权房，但在城市化过程中产生了大量的违法建筑，形成了颇具深圳特色的城中村，我们可以这么认为，狭义的深圳小产权房产生于深圳土地国有化之前，广义的深圳小产权房产生于深圳土地国有后，房价的居高不下给集资房、违建房提供了广阔的发展空间，深圳违建房屡禁不止。

三、深圳小产权房现状

（一）发展现状。深圳小产权房的数量非常庞大。据有关机构的抽样调查显示，“城中村”农民房或其他私人自建房规模已超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的49%，实际数量可能更多！深圳小产权房分布范围比较广，几乎每个街道办辖区都有小产权房建成和销售，离市区越远比例越高。从相关资料来看，深圳大多数小产权房都是以旧村改造、城中村改造等形式，由当地村（居）组织以集体之名，与住民自发组织起来或擅自组建队伍，违规开发建设并对外销售。深圳新近开发的小产权房，一改此前房屋质量较差、配套设施缺乏、物业管理不完善等弊端，开始了模拟商品住房开发的运作模式。并且小产权房开发早已从村（居）民或村（居）委会自建的原始阶段，完成了公司化运作的升级，形成了完整的产业链和利益均沾的利益格局。

（二）衍生的问题。总体而论，深圳绝大多数小产权房在土地取得、建筑规划许可、建审手续、房屋销售、产权办理等方面，都存在违规问题，在开发、销售、售后、保有等多个环节也面临着突出问题：在开发建设阶段，主要是开发建设者的主体资格及其资质问题（集体经济组织能否在取得相应的资质证书之后，从事房地产开发）以及小产权房开发建设的报批取证问题；在销售阶段，主要是预售保障问题（欺诈、烂尾后携款潜逃）和销售范围或对象问题；在售后阶段，主要是房屋质量认证和售后维修保养问题；在保有阶段，主要是产权证书申请、发放、产权转让、遗赠等问题。

（三）小产权房的改造困境。在城中村土地、小产权房的改造过程中也面临着相当多的困难。相对于深圳市政府这一级管理层来说，小产权房违法难执法是众多问题迟迟不能解决的关键。据研究调查表明，小产权房的建造形式极为复杂，相当一部分处于相关法规政策的灰色地带。按照我国目前的法律规定：“农民宅基地的产权证不能过户给别人”，农村宅基地禁止转让，这也就是小产权房目前最本质的困境。由于我国房价高和保障性住房不足的情况下，小产权房已存在了相当长的时间，也具有了一定的规模，而且小产权房的购买者大多是城市中低收入家庭、外来务工人员、毕业不久的学生，如何处理这种复杂的利益关系是一个十分棘手的难题。

四、解决深圳小产权房问题的对策

小产权房问题不是一个简单的经济问题或法律问题，而是涉及政府、村（居）民、村（居）集体、开发商、购房者乃至市场中介等多个利益主体，涉及集体土地产权、城市住房保障等制度层面的一个复杂的社会问题。如何有效管制处于灰色地带的小产权房市场，“是一场体制、政策和民生的艰难博弈”。在现行的市场管制政策不足以彻底根治错综复杂的小产权房问题时，深圳可尝试建构一套小产权房市场未来发展及其问题解决的政策框架，以纠正小产权房市场现行管制政策的失效，弥补政策缺失，突破政策困境，同时有效规范小产权房开发和销售，将小产权房市场从灰色、非法导入有限合法化轨道。建构的基本路径，可以选择法律的、政治的、经济的和管理的路径。

（一）构建相关法律法规，从法律上管理小产权房

从法理上建构深圳小产权房市场管制政策，主要是充分行使深圳特区立法权并将所立之法适用于全市范围，通过法治的方式来管制小产权房开发和销售，尽可能地将小产权房市场导入合法化轨道。首先，深圳可依据《城乡规划法》，制定《深圳城市规划条例》，以立法的权威方式赋予城市规划的先导和主导地位。结合深圳城市发展现状和实际，深圳市规划部门应适当修订或调整一些区域的建设规划，并坚持用城市规划“立规矩”，规范整治存量小产权房（符合规划的予以保留以待分类处置，不符合规划的予以拆除）、遏制增量小产权房。其次，深圳可在国家出台《住宅法》或《住房保障法》之前，先行出台《深圳住房条例》或类似的地方性住宅保障法规，对住宅的建设、分配、使用、流转等环节进行规范，明确界定深圳市、区政府在住房市场的责任和义务，明确市、区政府在住房市场的角色。

（二）加强政府管制，落实对小产权房的法律法规

以政治的路径管制深圳小产权房开发及其交易，首先是要在小产权房相关的地方立法和决策程序中，以制度化的方式率先建构起小产权房利益相关方的利益诉求渠道和民意表达渠道，建立并完善“听证会”制度，还可以尝试利用网络新媒体新技术，推行网络问政。通过网络这一载体听取小产权房利益相关方的意见和利益诉求，或许能够接近真实地反映出，在宽松的语言环境下自由表达的民意。其次是深圳各级政府及相关主管部门必须重视小产权房利益相关方的参与式合作共治。在以往的管制实践中，深圳政府及有关部门往往“单兵作战”，是唯一的权力中心和治理主体，规章禁令倒是颁发了不少，“强拆”或许也起到了一定的威慑作用，但总体上看并没有取得预期效果。或许，小产权房利益相关方为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，有可能比政府直接保护更灵活、更务实、更贴近实际、更容易奏效。最后，深圳市、区政府必须处理好城市化过程中未征收的集体土地增值收益及其分配问题，平衡与保护小产权房各方利益，妥善解决利益冲突，避免矛盾激化可能带来的社会不稳定。

（三）利用市场途径，宏观调控小产权房的交易

就市场经济发展来看，深圳小产权房应该是一种市场产物。因此，深圳可利用市场经济先发优势，结合实际，制定和实施一些经济性改革政策和创新举措。首先，针对建在原村（居）民宅基地上的小产权房，深圳可对现行的宅基地制度进行渐进式地解构。在深圳宅基地制度解构和创新过程中，大致有两种路径可供选择：一是城中村改造拆迁中的统一补偿安置，即村（居）民得到适当的经济补偿，深圳城市化过程中未征收的集体土地被顺势征转为国有土地。由此，建在原宅基地上的小产权房可进行产权确认、登记和发证等有限合法化工作。二是政策引导中的宅基地政府“征购”或直接买断。即是由深圳市、区政府或有关部门委托中介机构，对宅基地进行评估，以评估价为基础，与宅基地所有权人及使用权人进行谈判，以签订征购行政合同的方式，将宅基地变为城市经营性建设土地；其次，集体建设用地发展权在政府与村（居）集体组织之间按比例配置，或直接授予村（居）集体组织一定额度的发展权。基于这样的逻辑思路设计深圳小产权房市场管制政策，可行的路径有两条：一是政府征购城市化过程中未征收的集体土地。二是政府直接承认集体土地的发展权，采取完全市场交易的形式实现权益合理分配。

（四）加强管理，因地因房制宜处理小产权房

当下及今后一段时间内，深圳应区分不同类型的小产权房作不同处理：一是根据城市建设规划看，对于符合城市规划，又由当地村（居）委确认交易有效的小产权房，可由开发单位向政府补缴土地出让金后，政府将集体土地转变为国有房地产开发用地，同时由政府牵头组织有关机构进行评估，合理确定房屋的销售价格，在购房者补交原购房价与现评估价差额（或一定比例的差额）后，政府颁发合法的产权证书，变成“大产权房”；对于不符合城市规划开发建设的小产权房，政府可合理调整规划后按上述方式处置，或按成本价回购作为保障性住房，规划不能调整或调整规划后仍不符合的、影响又比较大的，予以拆除。二是根据购买者动机看，对于为满足基本居住需要而购买的小产权房，政府应优先保护购房者的合法权益，在小产权房建设不违反城市规划的前提下，通过补办手续、补缴费用后给予产权确认和保护；对于高档小产权住宅和用于投机投资所购买的小产权房（购买多套或已购商品房），政府则应予以禁止或加重经济性惩处。三是根据不同利益主体看，对违法建造小产权房者应依法追究其经济、行政乃至刑事责任，以有效杜绝小产权房违法建造现象的蔓延；对于购买小产权房的业主而言，应采取以“疏导”为主的方式，或者按规定办理产权确认，或者协助其退房并帮助追讨房款。应该说，区分不同类型的小产权房作分类处理的政策设计，比较符合大多数小产权房利益相关方的预期，比较贴近实际情况，有现实合理性。

结束语

解决小产权房衍生的一系列问题是深圳解决城市发展后劲问题的紧要任务；是落实科学发展观的迫切需要；是建设社会主义和谐社会的必然要求。纵观深圳市近年来出台的各项政策措施，可以看到深圳的总体思路是承认以前的违法建筑有其合理性，坚决禁止新一轮违法建筑的产生，而后对违法建筑分不同性质进行确权，给予经济补偿。与其他地区一刀切拆建违法建筑、或者对违法建筑眼开眼闭不同，深圳实际上承认了农民违法建筑的存在有其合理性，农民也有分享土地收益的权利。小产权房问题牵涉各方面利益，早已被各方面专家学者所关注和重视，对如何解决小产权房问题的认识也日渐由感性走向理性和深入，这必将为小产权房问题的化解提供有力的理论支持。

参考文献：

1.程浩：《中国小产权房:现状、成因与问题》，载《中共中央党校学报》，2009年第2期；

2. 李磊：小产权房动了谁的奶酪，政府法制，2007.9(上)；

3. 王蓉、刘伟：“小产权房”问题对策研究，《中国发展》2010年01期；

4.深圳市国土资源和房产管理局：《全市住宅状况调查》，冯杰：《深圳常住人口人均住房29.6平方米》，《深圳特区报》，2007年4月19日；

5.杨佼：《深圳小产权房高危赌局》，《华夏时报》，2011年3月28日；

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8.任志强：《我国小产权房问题研究：现状与出路》，2012年；

9.张茂荣：深圳小产权房的前身、今生与来世，2009年；

10.张茂荣：小产房房转正是死局，2012年；

11.张茂荣：深圳小产权房路在何方，2013年；