摘要:2008年底以来，为应对国际金融危机，我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动，各级地方政府扎堆上马基础设施项目，地方政府融资平台大量涌现，债务规模飙升。虽然地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用，但是不管从微观风险管理角度，还是从宏观经济运行角度，它隐含的潜在风险正逐渐显现，2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此，如何规范地方政府融资平台运行，实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。
关键词：现状、风险分析、潜在风险、控制措施。
2008年底以来，为应对国际金融危机，我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动，各级地方政府扎堆上马基础设施项目，地方政府融资平台大量涌现，债务规模飙升。虽然地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用，但是不管从微观风险管理角度，还是从宏观经济运行角度，它隐含的潜在风险正逐渐显现，2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此，如何规范地方政府融资平台运行，实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。
一、我国地方政府融资平台现状
在我国经济运行过程中，地方政府的职责主要有两个：一是保证本地公共服务的供给，二是维持本地经济的稳定发展。在大部分情况下第二个目标会压过第一个目标，这就导致地方政府倾向于突破财政约束，扩张本地经济。一般情况下，在经济高涨或正常运行时，考虑到经济过热的风险，中央政府一般会抑制地方政府经济扩张的冲动；在经济衰退或增速过缓时，中央政府就会放松对地方政府经济扩张冲动的抑制。因此金融危机后，在经济衰退显现刺激经济增长成为了中央政府和地方政府共识的背景下，中央政府就放松了对地方政府经济扩张的抑制，甚至鼓励地方政府积极寻求新的方式扩张本地区经济。
在这些因素的影响下，地方政府融资平台出现了爆炸式增长，伴随着地方融资平台数量爆炸式增长的是地方政府负债规模的几何式增长和天量的银行信贷。
二、地方政府融资平台贷款风险分析
地方融资平台的贷款风险与其贷款融资方式有着密切关系，其风险主要表现在以下几个方面：贷款回收过于依赖收入有限的地方财政；贷款质量堪忧；贷款与投资项目现金流错配；投融资双方信息不对称；投融资双方的管理存在漏洞。
（一）贷款回收过于依赖有限的地方财政
由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还银行贷款本息。大部分贷款第二还款来源作为支持。媒体公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息；70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。
然而即使有第二还款来源作担保，这些贷款仍面临着很大的风险。
我们即使将截至2010年末地方政府融资平台贷款余额算作10万亿元，按照贷款占地方政府融资平台负债的总额90%来计算，地方政府融资平台负债的总额在2010年约末为11.11万亿元。据财政部公布数据显示，2010年1～12月全国累计财政收入为83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%；其中：中央本级收入42470亿元，比上年增加6554亿元，增长18.3%；地方本级收入40610亿元，比上年增加8008亿元，增长24.6%。简单计算我们就可以看出，仅债务余额本金一项就占全国财政收入的133.73%，占地方政府财政收入的273.58%，而美国规定地方政府债务率为90%～120%；新西兰要求地方政府债务率小于150%，我国地方政府债务率已经远超国际警戒水平线，贷款银行也面临着贷款本金无法收回的风险。
从短期来看，地方政府面临的最大问题是利息的支付，按照6%的年利率计算，2011年地方政府就需支付6666亿元的利息。考虑到地方政府土地出让金的飞速增加和利用滚动贷款支付利息，短期内地方政府应该不会出现流动性困难。但如果我们深层次地思考，就会发现短期内的流动性相对充裕是以牺牲长期内流动性为代价的。首先，随着地方政府债务规模的不断增加，其还款压力只会越来越大；其次：现在土地出让金的疯狂增加牺牲了以后的财政收入。据有关数据显示，2009年土地出让金总额高达1.59万亿元，同比增加63.4%。据媒体公开报道，2010年全国土地出让成交总价款竟然高达2.7万亿元，同比增加70.4%，然而两年内全国主要城市综合地价增长率分别为5.05%和8.62%，这意味着这两年内土地供给量约以每年净增60%的速度增加；加之房地产市场正经历的史上最严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，需求减少和供给增加的同时发生必然会导致土地出让金大幅下降，土地出让金大幅下降进而会导致依赖“土地财政”的地方政府财政困难，届时地方政府融资平台还款高峰期也将到来。因而未来2～3年最有可能成为地方政府债务危机爆发的时间段，尽管有第二还款来源作担保，这些贷款仍临着巨大风险。
（二）贷款质量堪忧
据专项调查报告披露：金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵押、质押担保措施转移；当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵押、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。
虽然采取信用方式发放的贷款占比有所下降，但仍占有一定的比重，这类贷款的质量极易受到地方政府财政状况的影响，一旦地方政府财政状况趋紧，其质量便有急剧恶化的可能。
对于以抵押、质押方式获取的贷款，也存在质量恶化的风险。由于平台公司贷款的市场化程度不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价60%～80%的贷款。作为房地产市场的上游市场，土地交易市场受房地产市场的影响很大，在近些年来房价高居不下的背景下，土地的价值容易被过高地估计；如果房地产市场转头波动下行，土地交易市场便会出现价格向下回调，这样必然会大面积地影响银行的贷款质量，而近期密集的房地产调控更是使得这种风险的爆发大大加速。
（三）贷款与投资项目现金流错配
由于大部分基建项目大都存在着建设周期长、收益回收分散的特点，而投资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。
（四）投融资双方信息不透明
由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。
（五）投融资双方存在管理漏洞
由于相关法律的缺失，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，其运行也缺乏有效的规范和约束，这就造成了大量不合格的地方融资平台公司的出现。据央行专项调查报告显示，约70%的融资平台公司由县级地方政府设立。甚至乡镇级地方政府也竞相设立融资平台。这些低级政府部分设立的平台公司的负责人由地方政府领导充任，而这些领导缺乏必要的企业经营管理经验和风险控制意识，使得信贷资金利用效率低下，资金损失风险极高，例如一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%～120%。同时这些平台公司还存在着许多违规行为，如资本金不到位、贷款资金被随意挪用等行为，这都给银行贷款的收回带来了巨大风险。
另外，向平台公司发放贷款资金的债权主体有许多是地方城市商业银行以及城乡信用联社，这些金融机构风险控制机制薄弱，信贷审批环节漏洞较多，且容易受到地方政府的行政干预，这也加大了银行贷款的收回风险。
三、地方政府融资平台贷款的潜在风险
地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用，但在其迅速发展过程中，形成了巨大的融资规模，蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为：
（一）融资责任主体模糊，缺乏风险控制机制
地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，融资平台话语权较弱，责任主体模糊，在实际融资过程中，协调成本高，且存在较大的政策风险，不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计，对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
（二）设立门槛低，运作不规范
有些地方政府财力不足，拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金；有些地方政府给融资平台注人没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金，甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束，较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加，在这种情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降，且融资平台之间普遍存在互保现象，出于竞争一些银行放松贷款审查，加剧银行贷款的潜在风险。
（三）信息不对称，评估和防范信用风险困难
地方政府融资平台资金纳入预算外管理，游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度，成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，随着政府融资平台的规模增加，地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估；项目信息往往是政府提出融资意向后获得，重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制；政府融资项目往往与多家银行分别签订 协议，银行间没有共同信息平台，银行只能凭借不完整资料进行评价；在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况，对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难，很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，银行难以监测资金流向。
（四）融资渠道单一，融资负债率高
目前，银行贷款是政府融资平台主要融资渠道，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。据调查，在某城建投融资平台融资总额中，银行贷款和信托产品的占比高达90％。银行贷款占比过高，资金来源渠道单一、融资成本较高，且政府主导的项目一般建设周期比较长，政府融资90％以上均为中长期融资，一方面，融资规模受宏观调控政策的影响极大，融资来源的稳定性受到影响；另一方面，中长期贷款比例过大加大银行贷款结构不平衡，商业银行资产负债期限错配问题突出，加剧信用风险和流动性风险。
（五）缺乏约束机制，偿债能力不确定
由于融资平台的融资数额没有明确限制，一些地方政府竭力扩大融资量，似乎融资越多政绩越好，甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权，现金注资很少，普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收人、土地出让收入和特许权收费，而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设，项目建设周期相对较长，在贷款期限内，还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链可能断裂，甚至引起地方财政危机。
四、地方政府融资平台贷款风险控制措施
（一）及时清理地方政府融资平台
由于政府财力、信用环境、公司体制和管理存在较大的差异，地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异，要对政府融资平台的清理和规范建立一套地方政府融资平台的规范制度、风险控制和监督约束机制，使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态，接受监督约束。
1.是银行对地方政府融资平台贷款清理
要摸清贷款投向、还款来源、担保措施、地方政府财力等方面情况，对以依赖财政资金还款、抵押担保不实、所建设项目违规以及区县级政府融资平台客户等风险较大的贷款要作为重点进行管理并加大退出力度。对于打包发放给地方政府融资平台的未指定用途的贷款包，要解包和对项目重新评估，对贷款用于多个项目的“平台公司贷款包”跟踪整改，保证贷款项目在报批手续、环评结果，用地审批、项目资本金方面合法合规。
2.是地方政府积极对融资平台进行整合
要对平台公司的资本充足、资产质量和内部管理等进行核查，对不合格的平台公司坚决撤并，同时将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目整合进入新的平台公司。通过将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合，既淘汰一批高风险的劣质平台公司，又打造成几个具有规模效应的平台，保障资产质量良好、现金流及利润来源稳定、财务形象和未来预期良好的平台公司，具备募集资金和正常运营的能力。
3.是对现有融资平台实行不同类型分类管理和规范
对资本充足、资产质量较好、有还款能力的地方融资平台，按市场化机制完善公司治理结构，可以鼓励民间资本参股，降低地方政府债务水平；对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其项目收益不足以承担还本付息责任的，要在符合地方政府合理债务水平内，允许其在政府信用支持下进行融资。
（二）控制信贷规模
加强对地方政府融资负债的管理，借鉴发达国家的有益经验，建立并完善地方政府财政监管体系；限制地方政府负债总量规模，抑制地方政府的过度融资冲动，从源头上防止同类风险地继续扩大。
各级政府应严格按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的有关规定，依据分类管理、区别对待的原则，对地方政府融资平台公司进行全面清理规范，不符合条件的平台公司今后一律不得承担融资任务，同时有关部门应加快制订地方政府融资平台公司管理办法，对平台公司的设定标准、负债规模、资金用途、偿还资金来源安排做出严格规定。
加强对银行业金融机构等的信贷管理，银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，防止银行业信贷资金的盲目过度投放。
（三）确保贷款风险处在可控范围之内
对融资平台公司贷款，银行业金融机构应坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全；同时应加强贷后管理，对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押品情况以及贷款的偿还情况进行重点监测。一旦发现潜在风险，就应及时发出风险预警提示，并提出风险预控措施，防止潜在风险恶化，如若潜在风险恶化，应及时采取补救措施，充分运用法律手段防范和化解信贷风险。积极推动地方财政透明化，最大程度减少投融资双方的信息不对称，确保银行能及时发现潜在风险、进而采取相应措施将其保持在可控范围之内。
对于符合规定的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，改变目前平台公司管理人员任用模式，聘用职业经理人以提高平台公司的管理水平，实行商业化运作模式以提高运营效率。
（四）多管齐下保证贷款本息的偿还
在地方政府出现支付困难的时候，中央政府应及时加大对地方政府的转移支付，确保贷款本息的正常偿付，防止引发大面积的违约。
将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算，消除地方政府使用土地出让金的随意性，在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。
中长期内，建议着眼于改革现有的财税体制，增加地方政府的财政收入，完善财政转移支付制度，赋予地方政府发债权，参考发达国家成熟经验，建立一套适合我国国情的地方政府融资模式，从根本上解决地方政府面临的财政收支矛盾。
（五）拓宽地方政府融资渠道
我国不允许地方政府举债，导致地方政府被迫采取非正规融资和“隐性负债”，反而形成了大量的潜在隐患。如果不能够为正常融资需求建立一套严格的制度规范来有效约束地方政府的融资行为、控制地方政府的债务风险，就不能及时防范和化解隐性负债，可能导致债务风险不断累积，最终不得不向银行机构和中央政府转嫁[4]。因此，要给予地方政府正规的融资通道开正门，解决地方政府在发展与融资瓶颈之间存在的矛盾，在利用土地融资和银行贷款为主以外，要发挥直接融资的成本低、期限长等优势。一是选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资；二是要规范地方政府发行债券的行为，健全政府债券发行制度，完善各级政府债务偿还的责任制度和保障机制，不断扩大地方政府债券发行量，达到市政债券逐步替代银行贷款；三是随着平台公司经营管理的顺畅运转，适当时机可以选择平台公司股权上市融资。四是创新融资方式和渠道，融资创新不仅在为新增资产进行融资方面，更多地应该整合和盘活存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新。
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