关于我省农村土地流转问题的思考

[摘要]农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村土地改革土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、浙江省土地流转的现状和趋势

农村土地承包经营权流转是发展现代农业、实现规模经营的必经之路。截止2007年底，我们浙江省土地流转面积达465．76万亩，占总承包耕地面积的23．5％；涉及流出土地农户240．78万户，占全省家庭承包经营总农户的25．6％，农村土地流转呈现良好势头。我们曾在全省11个地级市选择了22个县(市、区)开展调查，力争通过对868户农户和123位村干部的问卷分析，为政府和相关部门进一步推进农村土地流转提供参考。

（一）、基本情况

被调查农户的平均常住人口是3．36人，户主平均年龄为5l岁。2006年平均每户农户的家庭总收人为38780元，其中农业收入11240元，占家庭总收入的29％；个体经营收入、工薪收入、打工收入、其他类收入(财产性收入、转移性收入等)分别占总收入的27_3％、21．2％、11．7％、10．8％，非农收入逐渐成为农户家庭收入的重要成分。五成以上农民认为最近几年耕种土地收人有所增加。调查涉及家庭承包农户868户，户均承包土地3．59亩。

（二）、土地流转现状

从土地承包经营权流转的总体情况来看，被调查农户平均每户流入土地面积5．92亩，流出土地面积1．12亩。农户流人土地一般连片流入，因此流入土地的平均面积比流出土地的平均面积大。此次问卷涉及家庭承包土地共计2963．6亩，流人土地共计4909．4亩，流出土地共计938．7亩。涉及纯流人户238户，纯流出户355户，既有土地流入又有土地流出的农户79户，没有发生流转行为的农户196户。平均每个流入户的流入土地面积为15．49亩，平均每个流出户的流出土地面积为2．16亩。

农户方面

1、流出土地多数签订了流转合同。在被调查的流出土地农户中，有52．14％签订了正式的流转合同，47．61％没有签订正式合同，说明农民流出土地的行为逐步向正规化的方向发展。

2、流转土地的动力主要是经济因素。在流出户方面，41．50％的农民流出土地是因为自己耕种土地的效益太低，21．60％是因为缺乏劳动力，10．19％是由于流出所得比自己的收入高。在流入户方面，38．87％的农户流入土地是因为耕种土地的效益可观，32．86％是因为存在剩余劳动力。可以看出，耕种土地与流出土地所得的经济收益的比较，以及剩余劳动力的多少，是促进土地流转的重要因素。

3、流出的土地面积比较细碎，而流人土地则略具规模。从平均数来看，流出户平均流出土地面积仅为2．16亩，而流入户平均流入土地面积达15．49亩；从极值来看，流出户流出土地面积最大为14亩，而流人户一次性流转土地最大达145亩。

4、付款方式和流转形式多样化。在付款方式上，71．19％选择分年度以现金支付，11．9l％选择一次性全部以现金支付，6．93％选择以一定数量的粮食为标准，折合现金支付，另外有4．99％选择按一定数量的粮食支付；在流转形式上，36．18％委托村集体转包，23．87％是私下转包给本村农户，14．32％是私下转包给本组农户，9．8％是村集体统一发包，7．54％是私下出租给外村农户，1．76％是出租给企业。问卷中采用土地互换、土地股份合作、季节性出租、中介流转等方式的比例较小，传统方式仍是现阶段流转行为的主导。

5、没有流出土地的原因主要是非经济因素。62．35％的被调查者没有流出土地的主要原因是自己完全有能力耕种农地；23．53％是因为除了务农，没有其他活可干；5．49％是因为没人愿意流人或出价太低；2．75％是因为流出的收入比自己耕种的收入低；1．97％是担心转出后，自己想种时难；1．57％是因为担心土地转出后一旦遇到土地征用，补偿得不到保证。土地流出的主要制约因素是大量农村剩余劳动力的存在，流转市场不完善、流转费用不确定、相关制度不到位等也是主要制约因素。农民不愿流出土地的根本在于土地的社会保障功能仍被过多地重视，而生产要素功能却不能得到充分利用。

6、没有流入土地的原因主要是经济因素。没有流入土地的被调查农户中，有51．83％是因为耕种土地效益太低；27．98％认为缺乏更多的劳动力；10．09％认为没有好的生产项目；4．13％担心流人土地后收益得不到保证；2．29％，认为没人愿意转让；0．46％认为流入价格太高。总体来看，近七成农户没有流入土地是出于经济方面的考虑，担心收益不高或收益得不到保障是制约土地流人的主要因素。

村方面

7、自发流转为主，委托流转为辅。在被调查的123个村里，62．1％的农村土地流转以自发流转为主，37．9％的村以委托流转为主。

8、委托流转租金高于自发流转租金。农户自发流转平均租金情况是：水田268．8元／亩•年，旱地211．3元／亩•年。委托流转平均租金情况是：水田363．4元／亩•年，旱地231．8元／亩•年。

9、多数村对自发流转缺少管理。79．8％的被调查村没有对农户自发流转的管理措施，20．2％的被调查村有管理措施。在没有管理措施的村里，73．8％认为应该加强管理，26．2％r不认为需要加强管理。

（三)、土地流转意向分布

10、更多农户希望能流入或流出土地。根据调查数据，41．83％选择自己经营，36．62％愿意转包或出租给别人，13．46％愿意参与土地入股，5．92％愿意从别人那里流人更多的土地。具有土地流转意向的农户合计占56％，(愿意流入或流出)。

11、农户对土地流转形式期望更多类型。44．85％的农户希望通过农户之间的自由转包实现流转，37．74％赞成由村集体统一发包，7．55％愿意将承包土地入股、进行土地股份合作经营，4．93％赞成口粮田按人口承包、商品粮田招标承包，1．89％自愿把耕地给集体，1．02％赞成通过中介机构流转土地。

12、五成农户希望通过集体进行土地流转。从流出户来看，40．17％的农户希望通过集体将土地转包给他人，17．28％，的农户希望将土地转包给集体；从流入户来看，29．64％的农户希望通过集体从他人处转包，25．17％希望更多地承包集体土地。另外，59．85％的农户认为流转土地需要经过村集体的同意。

13、流出户的意愿流转年限偏短，流入户的意愿流转年限偏长。56．55％的流出户和43．38％的流入户希望将自己的土地流出或流入l一5年，18．34％的流出户和29．14％的流入户愿意流转5—10年。总体来讲，流人户期望的土地流转年限大于流出户；另外，如果对方租地五年以上，50．44％的农户表示会要求更高的租金，可以看出，农户总是期望自己持有土地的时间更长。

14、土地流转行为受政策影响较大。土地税费改革减轻了农民耕种土地的负担，7．56％的农民表示税费改革使得自己不愿意流出土地而更倾向于自己种地，36．07％的农户表示要考虑税费改革的具体情况在决定是否流出土地。在影响农民耕种更多土地的障碍中，18．27％的农户担心土地承包经营权得不到有效保护，17．61％认为没有好的土地开发项目，13．62％担心国家政策有所变动。

四、土地流转趋势分析

浙江省农村土地承包经营权流转从最初萌芽状态发展到现在颇具规模，经历了一个曲折的发展历程。最初的土地流转始于20世纪80年代，大致可以分成四个阶段。一是1980～1986年孕育起步阶段。上世纪80年代初农村全面实行家庭联产承包责任制，农民获得了生产自主权，同时，国家提高粮食收购价，各地开始鼓励农户承包荒芜地、低洼地、偏远地等田地从事规模经营。农民的主业和主要收入来源都是农业生产，实现人尽其力，地尽其力。二是1987～1997年快速推进阶段。随着乡镇企业的蓬勃发展，农业劳动力加速向二、三产业转移，为推进土地适度规模经营创造了条件，同时，由于种粮效益比较低，有的农户放弃土地承包经营权，有的倒贴租金转包土地，一些地方出现土地弃耕抛荒现象。为稳定粮食生产，1988年省政府出台《关于经济发达地区推进土地适度规模经营的若干政策规定》，1994年省委下发了《关于发展粮田适度规模经营的决定》，出台了提供补农资金、实行贷款倾斜、上门收购粮食等11条扶持政策。以政策性因素推动为主要特征的土地流转，催生出一大批种粮规模经营大户。三是1998～2001年调整回落阶段。适逢农业结构调整、发展效益农业和粮食流通体制市场化改革，粮食生产由指令性定购向自愿合同订单转变，农民能够自主决定种植经济效益高的作物，土地的使用价值逐步回升，加上农村土地承包法的颁布实施，农地流转价格上升，使原本凭借土地低使用成本和粮食生产优惠政策扶持起来的规模经营呈萎缩之势。四是2002年以来加速发展阶段。2002年十六大提出统筹城乡发展，实施“多予少取放活”的方针，2004～2007年中央连续四年下发4个涉农l号文件，减免以土地为征收对象的农业税和农民负担、实行粮食直补等一系列支农惠农政策，农民持有承包土地的承包为零，使土地流转价格成为净收益。随着农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，催生大量新型的土地流入方市场主体。土地流转在真正意义上受市场机制调节的条件基本具备，流转的速度逐步加快。

土地流转在不同发展阶段的存在问题和困难也不尽相同。在流转初期，农民担心流转会导致承包经营权的丧失，流入方的种田收益不高，因此流转双方普遍没有积极性；流转发展的中期由于农业税费负担较重，农业效益不佳导致流出户数量多于流入户数量，多数农户苦于找不到土地的婆家，甚至出现土地大面积抛荒的现象；而如今，由于农村税费改革和国家一系列惠农政策的实施，土地效益明显提高，农民种田积极性极大地提升，土地流转前进脚步又逐步放慢。现阶段，一方面一部分农民在价值取向上更愿意选择耕种而非流转，土地对于农民的社会保障功能难以为现阶段农村社会保障制度所取代；另一方面，随着流转行为日益规范，流转收益逐步提高，剩余劳动力的转移可以获得其他非农收入，土地流入大户特别是种粮大户都有政策优惠，这些因素又使得土地流转具有更大动力。可以看出，我省土地流转市场经历了一个从买方市场向卖方市场渐变的过程。未来一段时间内，由于多种因素的共同作用，我省农村土地流转总体会呈现以下几个趋势。

一是以书面合同为依托，土地流转行为日趋规范化。随着流转市场的逐步完善，农民的土地流转行为过程越来越规范，不仅要签订流转合同，明确双方责任，而且很多大规模流转是通过村集体进行的，在村集体作为第三方进行监督的情况下，双方更倾向于遵守合同约定。尽管目前自发流转比例仍然高于委托流转，但是委托流转给农民带来的租金收益更高，手续更加完整，土地流转服务机构也在逐步发展壮大，因此，农户之间土地承包经营权的流转行为必将走上正规化、程序化的道路。

二是以土地股份合作制为方向，土地流转形式逐步多样化。除了农户之间自行转包和村集体统一发包以外，部分农民还希望通过土地流转中介进行土地流转，甚至通过土地股份合作制来流转土地。调查显示，44．97％的农民对土地股份合作制有一定的了解，并且其中有49．01％的农民赞成在当地搞土地股份合作制，13．37％认为当地村已经具备了推行土地股份合作制的条件。还有部分农户赞成口粮田按人口承包，商品粮田招标承包等方式。不同的土地流转形式可以适应不同的农户需求，需要短期流转的可以通过非正式的自由转包，需要长期流出土地的可以通过流转服务中心或村集体进行流转，希望通过把土地作为资本进行投资的可以流转到土地股份合作社。因此，土地流转形式的多样化是未来一段时间内土地流转的重要趋势，土地股份合作制作为一种新型土地流转方式，将逐步在试点的基础上总结经验进行推广，成为我省农村土地流转发展的主要方向。

三是以农业龙头企业、种养大户、农民专业合作社等产业化组织为抓手，土地流转规模呈现扩大化。从目前来看，更多农户愿意流入或流出土地，尤其是土地流入户愿意更长时间地流转更大规模的土地。作为理性人的农民逐步看到规模经营对农业生产的积极作用，一方面流人大户随着土地规模的扩大会增加对土地的长期投入进而提高生产效率；另一方面农业龙头企业等流转主体对于扩大土地流转面积、降低农业生产成本有较高积极性。通过加强流入方和流出方之间的合作与联系，优化流转市场双方主体关系，流转土地的面积和期限必然逐步增加和延长，从而有利于实现规模经营、提高土地产出率。

四是以流转服务中心为媒介，土地流转行为趋向市场化。流转市场逐步走向正规化的道路，土地流转的中介服务工作不仅需要专业的社会机构和社会力量，更重要还是依靠镇、村两级政府组织的力量。调查显示，11．68％的农户对政府政策的期望就是希望政府组建土地流转中介组织，普遍认为通过中介进行流转能够获得更多优惠，更加牢靠、省事等，并有60．12％的农户认为有必要建立土地流转中介机构。而且通过中介组织或者村集体进行流转的土地租金普遍高于自发流转租金，因此对于流出户来说更倾向于委托流转。村级集体经济的服务逐步向专业土地流转中介服务机构靠拢，形成土地流转的社会化服务和市场运转，不仅可以减少土地流转纠纷、化解土地承包矛盾，对于健全农村土地流转市场、完善土地流转机制也是非常重要的。

未来一段时间内，土地流转的主要限制因素来自于两个方面，一是由于农村税费改革造成持有土地成本降低为零，以前那种为了避免交纳土地税费而进行流转的情况将逐步减少，农户情愿自己持有土地作为坚实的就业保障和社会保障；另一方面，随着科技投入和政府扶持力度的加大，农业生产利润正在提高，而且由于非农就业形势严峻，农民非农就业获得的收入逐步降低。党的十七大提出，坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。事实已经证明，土地承包经营权流转是适应我省现阶段土地生产实际情况的，要克服土地流转的两大障碍，政府应该从弱化土地的保障功能人手，增加农民的非农就业机会，建立健全农民的社会保障机制，从而为进一步推进农村土地承包经营权流转做好铺垫。

三、我们平湖市农村土地流转的分析

近年来，我们平湖市以新埭镇为头，立足自身资源优势，以加快土地承包经营权流转为突破口，因地制宜，积极稳妥地推进整村土地流转。2009年3月，新埭镇姚浜村在平湖市率先推行土地“整村整组流转”，打响了全省“整村土地流转第一村”的第一炮，于2009年7月姚浜村顺利完成整村土地流转，流转面积达到2801亩。优化了土地资源配置，为不断深化农村改革，加快特色产业规模化集约化发展，着力构建新型城乡关系，推动农业增效、农民增收，壮大村级集体经济打下了扎实的基础。截至2010年底，新埭镇土地流转总面积2.13万亩，占全镇总承包面积的38%；其中规模流转100亩以上的流转面积1、9万余亩，占土地流转总面积的82.6%，在新埭镇并村前18个村中实现五个村整村土地流转，比2008年底新增加流转面积1、1万余亩。在针对破解农村土地流转难题、遏制土地资源浪费等方面，探索总结出了农村土地流转新的模式和农业产业调整新的格局。对推进平湖市乃至加兴市土地流转起到了很好的作用。

一、基本情况

新埭镇位于浙江省东北部，地处杭嘉湖平原、长江三角洲核心区，毗邻上海市金山区，是浙江省中心镇。全镇区域面积77.3平方公里。全镇总人口50982人 ,其中农业人口46960人，农村劳动力 30152人，土地面积62368亩，其中承包耕地面积56018亩，人均耕地仅有1.19亩。

新埭镇推出整村土地流转的主要模式是：镇依托农经管理部门建立土地流转服务中心，指导土地流转工作；村依托村经济合作社，建立土地流转服务站；农户委托村经济合作社或者农民专业合作社进行土地流转。土地流转主要以大户经营、公司租赁、农民专业合作社股份合作三种形式进行土地流转。截止2011年6月底为止，通过整村土地流转等模式，新埭镇农村承包土地累计流转达4103户、21326亩，分别占全镇总农户和耕地面积的33.4%和38%。按流转方式划分，股份合作流转的2801亩；委托流转的8475亩；其他方式流转的10050亩。

二、整村土地流转模式的产生背景

农业是一个弱势产业，其比较效益差，特别是近年来农产品价格一直走低，从事农业远不如从事非农产业的效益高。农民们认为，“在家种田，不如进企业挣钱”。因此，农村大批青壮年劳动力进企业务工，真正长期在家务农的基本为“389961”人员，不少家庭青壮年劳动力举家进企业打工挣钱，形成种地无所谓、只要口粮足够就可以的状况，造成农村土地资源的浪费。面对这种状况，镇村二级干部深入调研，积极探索，认为在现行农村土地承包法律和政策下，必须坚持“稳定土地使用权，放活土地经营权”的原则，大力推进整村土地承包经营权的流转，优化土地资源配置，加快特色产业规模化集约化发展。

在村土地流转初期算好三笔帐：一是算好土地流转前后农民的收益帐。按照粮食价格以水稻为主的种植结构原来农民种植进行收益测算，扣除粮种、农资等硬性成本后，每亩收益约为525元左右，若再扣除人工成本，则每亩纯收益仅为200元。而土地流转后，每亩有500斤的保底收益（2010年675元人民币），若考虑其他补助，农户等于不必经营种植，不投入农业劳动力，也能够获得相应的收益。二是算好整体产出效益帐。土地连片流转后，通过发展高效生态都市型农业，改善农业种植结构，推广机械化、精细化耕作，能够使土地产出效益由原来的每亩1000多元提高到5000元以上。同时，通过招商引资，引进和发展休闲观光农业、农产品深加工等项目，还能推动旅游产业培育和劳动就业等，带动农户致富增收。三是算好长期发展得益帐。土地流转使青年劳动力从农业劳动中彻底解放出来，一方面可以更加安心地转移到二、三产业就业；另一方面，由于摆脱农业劳作，能够逐步转变生活习惯，从农民向股民过渡。另外，随着新农村建设、“两分两换”等工作的推进，享受到城乡统筹发展带来的更多得益，提高生活的品质。

在这种背景前提下，从2009年3月的姚浜村开始试点，到2010年探索总结并在全镇全面推广整村土地流转模式。

三、整村土地流转模式和运作程序

（一）、责任措施得力，重视土地流转

为顺利开展新埭镇的农村土地承包经营权流转工作，破解前些年我镇土地流转不规范、流转困难的问题。镇党委政府专题研究，制定措施。组织人员进行了相关政策、法规的学习和培训，做到分工明确、责任到人，确保流转工作有序开展。同时，把土地流转列入了镇、村工作的重要议程，做到了年初有计划、年底有考核。并出台相关文件，强化措施推进流转。制定出台了《新埭镇土地流转考核细则》，其中明确各村要建立以主要领导为组长的农村土地承包经营权流转工作领导小组，明确目标任务，落实责任措施，加快推进土地流转，特别是鼓励土地连片集中流转。

（二）、舆论宣传开道，引导土地流转

为了让土地流转工作深入民心，让干部群众理解和支持，新埭镇政府在2009年年初就开始注重对土地流转的宣传和引导。

一是召开会议，专门部署。镇党委、政府召开了土地流转工作会议，根据土地流转工作中出现的新问题，及时进行了专题布署。统一思想认识，加强组织领导，使全镇上下形成了土地流转工作的良好局面。

二是通过动员、座谈、广播、村务公开栏等形式，对开展农村土地承包经营权流转工作的重要性、必要性进行广泛深入的宣传，统一全镇干部群众的思想认识，消除顾虑，树立正确的土地流转理念，在全镇形成良好的，利于推进农村土地流转、发展规模经营的工作氛围。

三是土地流转工作中积极宣传 “三权”的保障；算好“三帐”。使更多农户知道，土地流转后原有的土地承包权力没有变动，经济收益没有减少。且土地流转后，优化了土地资源配置，产业层次更加提高，并通过发展高效生态都市型农业，改善农业种植结构，加快特色产业规模化集约化发展，更快推动农业增效、农民增收。

（三）、服务体系到位，规范土地流转

土地流转涉及农户的切身利益，政策性强，涉及面广。而规范流转，是搞好土地流转工作的关键环节。为了切实抓好这项工作，新埭镇积极响应市委市府精神，专门成立了由镇长任组长，相关部门为成员的土地流转工作领导小组和土地流转服务中心，负责组织、协调全镇土地流转工作。同时全镇18个行政村成立了土地流转服务站，落实人员办公，保证了该项工作有效推进，从而形成了市、镇、村三级土地流转服务体系。此外，农经管理部门还对进行土地流转的村进行了规范指导。明确土地流转必须按照依法、自愿、有偿的原则，必须依法按规范的流转程序进行流转。并为土地供、求双方提供信息引导、政策咨询、土地流转方案制定、提供土地流转合同样本等服务。

（四）、立足“三有”，顺时应势抓流转

整村土地流转使土地连片流转的面积更大、涉及农户更多，但同时流转难度也更高。为此，新埭镇农经管理部门从土地流转前一年便开始着手前期工作，进行调查摸底，了解和掌握第一手资料。通过全镇的筛选，选择有产业基础、有流转意愿、有群众威望、村干部素质条件比较好的姚浜村，率先开展整村土地流转试点工作，且全市第一个试点村。

一是有产业基础。农民对土地的依赖性是土地流转的最大阻力，整村土地流转首先需要较好的劳动力转移基础。近年来，姚浜村经济发展迅速，2009年有规模以上工业企业16家，年产值达2.8亿元，村集体收入和农民人均纯收入分别达50多万元和11294元，且该村大部分劳动力已转移到二、三产业就业，从事二、三产业就业的劳动力达到923人，占劳动力总人数的80%；从二、三获得的农民人均纯收入有11898元，占农民人均纯收入88.5%；第一产业仅占农民人均纯收入11.5%。相对来说二、三产业基础好，已经转移了相当的农业就业劳动力。

二是有流转意愿。随着青壮年劳动力加快向二、三产业转移，姚浜村农业劳动力老龄化的矛盾较为突出，农业劳动力中超出劳动年龄的实际劳动力有62%左右。同时全村拥有汽车的农户数达31%，城镇购房率达40%，农户思想意识较为超前，对土地流转也有一定的需求。在2008年3月开展的一次“新埭镇姚浜村土地流转意向调查”中，愿意流转、观望和不同意流转的农户各占三分之一，大多数农户已经有了或者等待土地流转意向。

三是有群众威望。姚浜村经过近年的发展，从全镇集体经济薄弱村变成经济强村，农户对村班子的信任度较高，同时村集体积极发展农村社保、医保、养老保障等公益事业，2008年已经解决通组、通户道路，特别是在完善二轮土地承包中工作到位，农户的承包面积、田块座落到户的台帐情况清楚，计算正确，基本没有土地承包权属纠纷等遗留问题，为整村土地流转奠定了群众基础。

（五）、保障“三权”，政策引导促流转

一是保障承包权。承诺土地流转不改变农民的土地承包权，若涉及土地征用等有关补偿安置政策的，仍由原土地承包权农户享受土地征用补偿安置政策。土地流转面积以二轮承包权证为准确定，流转年限从实际签订合同委托流转日起，截止2028年二轮承包期满日止，保证流转的连续性，消除农民的后顾之忧。

二是保障收益权。土地流转村成立村土地专业合作社，以流转土地承包经营权面积量化出资设置股权，每亩为一股，每亩折算股金400元，以土地入股村土地专业合作社。每年每股股金固定分红为250公斤晚稻谷。根据社员需要，可以按晚稻谷实物或者折算后的现金兑现。现金兑现具体按当年当地粮食部门收购指导价折算现金支付，若当年收购指导价低于每公斤2元，由合作社补足。此外，对整户流转且本村户籍年满70周岁的农民，还给予每月30元生活补助。

三是保障优先权。整村土地流转后，如果土地受让方需要农业用工，优先考虑土地流出户的剩余劳动力。同时，允许整户流转的农户保留不超过0.3亩的土地蔬菜种植，田块坐落综合考虑便捷性和经济性，由村统一安排。

只有群众得实惠的政策才是好政策，才真正符合科学发展观的要求。为此，新埭镇整村土地流转从保障农户“三权”入手，结合上级土地流转政策，在试点村政策落实的基础上，再广泛听取群众意见，制定了《新埭镇土地整村流转实施细则》，并在土地整村流转的村提交全村社员代表大会表决通过。保障“三权”的政策落实，使土地流转的农民，吃上了定心丸，推进了整村土地的流转。

四、推行整村土地流转模式产生的效果

推行农村整村土地流转模式，既降低了流转成本，又加快了土地流转，提高了土地流转的规范化水平，收到了较好的经济和社会效益：

（一）开展科技创新，提升农业园区

一是开展粮食功能区建设，整村土地流转后，现建设完成面积1580亩。通过功能区建设，使粮食生产组织化、规模化、现代化、商品化水平得到提高，农田设施建设、农业主体培育、农机化推进和先进技术应用，得到有效推进，实现粮食生产转型升级。优化了水稻品种结构，新埭镇优质稻面积达到98%以上。优质良种的推广速度和复盖面为平湖市之最。测土配方施肥、增施有机肥等适应技术得到推广，从而培育了地力，实现亩节本增收60元。提升了植保统防统治、机械化插秧等社会化服务水平，2011年全镇植保统防统治面积达到7000亩，机械化插秧达到7500亩，分别比2010年增加了2160亩和2200亩。分别增加了30.8%和29.3%。

二是开展农业循环经济实验园区建设。整村土地流转后，为了更好推进实验园区建设，积极开展姚浜村省级农业循环经济示范村创建，按照培育建设“国家级现代农业综合区”的要求，综合考虑姚浜村现有整村土地流转和区域等资源优势，运用生态学和生态经济学理论，合理布局，实施开展六种示范模式：一是粮经结合“万元千斤”模式；二是内塘虾、鳖、草、鹅水产生态高效养殖模式；三是草、菇、笋模式；四是林、草、禽模式；五是猪、沼（气、液）、林、蔬菜、牧模式；六是休闲观光模式。通过实施与示范，推进传统农业向现代农业转变，露地生产向设施农业转变，分散经营向集约化、产业化转变。

三是林牧结合等生态化、产业化多元循环利用。整村土地流转后，对集约化畜禽养殖技术的提高和发展，借鉴现有国内较为成熟的“二分离三配套”技术，对畜禽粪便干湿分离，干粪高温发酵腐熟灭菌制作有机肥，畜禽粪便污水进行沼气池发酵产生沼气和沼液，沼气作为燃料，沼液为花卉苗木提供肥源。建设畜禽粪便处置中心，年生产优质有机肥料1500吨，提供优质农家肥等生态化、产业化多元循环利用，改善了生态环境。

四是培植“龙头”，不断提升组织化程度。整村土地流转后，以“龙头”企业来联结千家万户，带动和辐射农业产业化的发展。以土地流转村为切实点，以新埭米业有限公司的绿色食品大米项目为龙头，带动全镇五万亩水稻的传统粮食生产。以麦士康营养食品有限公司出口芦笋项目与果蔬专业合作社星秀绿色食品芦笋为龙头，带动全镇18个农户和企业主投资近2000万元，发展大棚芦笋1631.7亩。

（二）提高土地产出效益，发展壮大农村经济

整村土地流转后，经镇招投标中心采取公开招租等办法。目前，全镇100亩以上流转的1.93万亩土地全部发包给了350户大户，签订了租赁承包合同，合同金额1160万元，除了支付农户土地流转费560万元外，使村级集体土地租赁总收入达到600万元。比土地流转前2008年的土地租赁总收入480万元，增加了120万元左右，按照整村流转的原5个村计算，每村增加24万元左右。2011年土地流转的村集体经济经济收入多超过了百万元。

（三）打造特色农业品牌

新埭镇目前共注册农产品商标9个，其中嘉兴名牌产品2个，著名商标三个。一批农产品在历届浙江农业博览会上获得优质农产品称号，累计获得浙江省农产品金奖产品 8只；全镇已建立省级以上无公害农产品基地认证16个，市级无公害农产品基地4个，已认定国家绿色食品标志使用2个（秀河大米、星秀芦笋），国家无公害农产品14个。全镇省级以上无公害优质农产品种养基地面积达到44190亩（复种指标），占全镇总耕地面积的66%，位列全市无公害基地最多、面积最大的乡镇。

（四）改善农村居住环境

通过整村土地流转，村民的生产、生活方式和居住环境发生了根本的改变：一是国家级现代农业园区及农业综合项目都落实在整村土地流转的村，使土地流转村的村容村貌大为改观，田成方、树成行、沟渠配套、路桥改造等，近千万的国家财政资金投入到整村土地流转的村；二是整村土地流转后，零星饲养的畜禽的农户大幅改少，没有了宅基周围堆放麦稻秸杆及农用工具的现象，环境整洁；三是引进的“华润置地”等企业种植了高档苗木，既美化了环境又为农民提供了天然氧吧；四是“两新”工程建设中农户住房搬迁热情高涨，就姚浜村而言，申请到镇集镇及平湖市三港新城建设的户有182户，占实际总户数的40%，通过住房的搬迁既提高了村民居住的生活质量，又为全镇的经济发展提供了土地资源及发展空间。

（五）增加了农村居民的收入

一是农民直接从土地资源获得的收益大幅度增加。原来农民自己种植一亩承包地净利在500元左右，2009年土地流转以后后，2010年村每亩承包地补偿农民675元，每亩增加175元，全镇五个村转土地流转10910亩，土地流转后多收入190.9万元，人均增加204元；二是老人有补助，五个整村土地流转的村2010年70周岁以上的老人补助共23.7万元，土地流转的村人均增加32元；三是进企业打工收入，整村土地流转之后，原村农业劳动力转入企业工作300多人。据不完全统计，按每年每人收入15000元计算，合计450万元，土地流转的村又增加480元；四是给种植大户处打工，流转的村有近320位劳动力去打工。每年每人收入约8000元，合计256万元，土地流转的村又增加人均收入273元。按照上述数据初步统计，整村土地流转后，2010年增加农村居民人均收入约989元。

五、整村土地流转存在的风险

1、自然风险。农业是弱势产业，一时还改变不了靠天“吃饭”的现状，近年极端灾害性天气的频繁发生，加剧了农业风险的产生。2011年因天气原因，造成承包大户140多户，面积8000左右的面积颗粒无收，直接经济损失在480万左右。主要原因是连续阴雨天气，无法收割小麦。

2、经营风险。市场经济条件下，农业经营与其它经营一样，都存在着市场风险，经营者经营管理的素质和水平与经营风险大小紧密相关。经营者在面积大了后，包括面积和产出的农产品数量也比原来的单家独户的数量成倍增加，且经营者经营管理还停留在原来素质和水平，或者刚刚在上升。

3、租赁价格风险。由于粮食是特殊的商品，长期以来粮食价格一直保持相对稳定，土地流进和流出的价格，传统上往往直接以每亩多少人民币来谈价（如出租价格为每亩500元），这种方法虽简洁方便实用，但近来，国内粮食市场价格波动加快，其弊病逐渐暴露。如姚浜村2010年农民土地流转价格是以500斤晚稻谷折合675元的中心价格兑现的，但是土地流给承包大户的价格平均只有658元，所以加上其他土地流转补贴，村经济合作社当年倒贴了流转的农户。价格上涨越大，风险越大。

4、选择经营大户风险。由于农业经营的季节性和低门槛，农业招商不同于工业或其它招商，能够设置相对容易鉴别的明确标准，在实践中往往对经营者的经营能力、实力、信誉、偿债能力等要素难以把握，但这些要素尤显重要。农业专业承包实行公开招投标，表面上看公平公正，但在实际工作中有很大的缺陷。比如，工业等项目，投资大和生产周期长决定了它的行为有一定的长期性；而一般的农业经营，投资小，生产周期短，投资者可随时一走了之，这种情况时有发生，影响了农业产业的发展。

5、农业承包款兑现的风险。整村土地流转后，承包的大户面积相对比原来的承包面积大了好几倍，因此承包的大户投资款以100亩为例一年都需要上百万的流动资金。村土地流转合同承包款是提前收款，但是实际工作中由于部分村主要干部把关不严，应在2010年底前收2011年的承包款，目前未收到。一旦承包的大户经营不好，就难以兑现合同承包款。那么农户的土地流转款的兑现就成问题。

6、农村融资机制不成熟，风险大。加快推进农村土地流转，最重要的是资金支持。但目前承包大户的融资环境并不理想，借款主要是通过亲朋好友，其次是农村合作银行，其他的渠道比较少。一方面，农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转后承包大户需要。另一方面，由于农业的市场风险和自然风险都比较大，金融机构对大户不愿给予更多资金投放。在经营农业融资困难，风险大，效益低的情况下，对土地流转后承包大户的健康发展起到了制约作用。

六、整村土地流转思考和建议

（一）加大法律宣传力度，加强组织领导。要提高对土地资源和农业基础地位的认识，以《中华人民共和国土地管理法》、《农村承包土地法和农村承包土地流转办法》政策为指导，加强宣传力度，使广大干部和农民群众深刻认识到土地是财富之母，土地资源是有限的，必须十分珍惜和合理利用每一寸土地。同时，要加强土地流转的组织领导，把土地流转工作纳入政府、村一级组织的工作目标考核。

（二）强化政策激励，稳定流转价格。推动农村土地流转是统筹城乡发展、促进农民向市民转变的重要措施。各级政府要深刻认识到土地流转的重要性，把推进土地流转作为统筹城乡发展的重要抓手，精确设计、定点落实。政策激励能让农民吃下了“定心丸”，能加快土地流转，所以，探索制定农村土地流转政策，强化政策激励，稳定流转价格措施势在必行，确保土地流转后双方的利益。建议以实物确定土地流转双方的流转价格为宜。

（三）夯实产业发展基础，推进整村土地流转。产业发展是土地流转的基础和前提，土地流转要围绕产业流转，反之通过土地流转实现规模经营，又能促进产业更大发展。只有大力调整产业结构，实行规模经营，提高农业的效益，才能在大范围里开展大规模的土地流转。

（四）加大农业经营大户的培训力度。随着整村土地流转的推进，农业经营大户的大量增加，从事农业生产的大户经营管理的水平还远远不能够适应现代农业的需要。要大力开展农业经营大户经营管理的培训，紧紧围绕农业产业结构调整和增加收入,涉农部门要充分发挥农技部门的优势,积极开展以农民创业意识培训、实用技术培训、技能经营等为主的系列培训,加大创业型农民培育力度。开展农技专家进农家技术培训、种养大户外出参观考察等,把经营大户培养成为农业能手、经营能手、创业能手。

（五）加大小城镇建设步伐，进一步深化农村改革，建立农村社会保障制度。要千方百计加大小城镇建设步伐，让农民走进小城镇，交换自己的土地经营权，加快整村土地流转。对进入小城镇的农民要增强其谋生能力，以政府创造就业、自己创办就业、社会营造就业环境相结合的途径，减少他们对土地的依赖，建立农民的社会保障制度。

（六）积极搭建服务平台，认真做好土地流转工作。农村土地流转服务机构，搭建了土地流转的平台，对土地流转有较大的帮助。因此，要给乡镇土地流转服务机构一个合理单位编制，搭建好土地流转的平台。使土地流转服务机构能够名正言顺地认真履行“引导、中介、规范、维权”等职责，积极开展土地流转工作。

（七）建立土地流转风险机制，确保农村社会的稳定

1、改变流转价格计算方式。流进流出价格由原来的“每亩多少人民币”方式，改为以粮食实物计量兑现方式（可按国家粮食指导价折算现金）。这种计算办法的优点在于，在现有科技水平和粮食单产保持稳定的条件下，不论粮价如何波动，都能保持一种动态平衡和相对稳定。

2、提前收取合同标的。这在实际工作中十分关键。总结近几年的经验，新埭镇统一要求，凡签订农业合同，承租方须先交清所有合同标的，合同方能生效，否则不能经营。并作为村干部农经工作年终考核的重要内容。

3、建立抗经营风险的机制。一是鼓励发展本地有实力农业经营业主承包土地。本地经营业主，根在当地，对他们的基本情况容易了解。抗风险能力和接受农业新技术新观念都比一般的外来经营业主强；二是建立风险基金制度。设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金；三是建立抗自然风险的有效机制，政府加大对烘干等农业设施的投入和抗自然风险的预警机制。

（八）规范土地流转后的工作

村土地流转后，对土地流出程序认真开展工作，按产业、地理位置、土地单价测算，合理确定租金标准，建立信息库，发布有关信息，广泛征集公司、企业和社会各届人士到农村承租土地，从事农业项目开发和农业产业化经营。其运作程序有六个步骤。一是调查摸底，建立流转双方需求信息档案；

二是发布信息，征集承包者。土地流转服务所面向社会广泛发布信息，征集有承包意向的单位、企业和个人，并对其技术管理能力、经济实力等资质进行审查；三是签定书面流转合同。分别制定格式不同的土地流转书面合同。合同一式四份，双方各执一份，土地流转服务所一份，报乡镇人民政府土地流转服务中心一份备案；四是监督兑现合同。根据合同约定的兑付方式和时间，土地流转服务机构监督双方按时兑现。对发生纠纷的，组织协调和按合同约定的有权仲裁机构进行仲裁。

（九）鼓励大专院校毕业生从事农业生产。要鼓励大专院校毕业生自主择业、自谋职业、自主创业，鼓励和促进大专院校毕业生到农业就业，参与新农村建设和“三高”农业生产。通过学习、掌握农业技术和管理经验，鼓励大专院校毕业生领办养殖业、种殖业和林果业的生产经营组织。使整村土地流转后，农业经营主体的科技水平整体提高。

（十）加快推进农村土地流转金融服务体系建设。农村土地流转是一项需要金融配套服务的新生产模式，现在正处于起步阶段，首先，政府要加大财政投入，给予政策引导和金融支持。其次，政府要建立风险保障机制，在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金，设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金，并完善农产品预警系统，改革农产品购销体制。最后，扩大融资渠道。除了政府给予投入与支持外，应充分吸收社会资本参与作为筹资的重点，出台吸引各种资本投入，建立以“财政投入为引导，信贷投入为助推，农民投入为主要，社会广泛参与”的多元化投入格局。整村土地流转面积具有一定面积的地方，允许建立“互助基金会”的形式，解决农业金融配套服务。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

1、土地置换

村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

2、承包户自主有偿或无偿转包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

3、租赁

租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

4、股份合作

集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。

通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

四、农村土地流转的困难

结合我区实际情况，地域广范，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：

1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。

2、由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

3、流转程序、手续不规范。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

另外，我们也常听到一些农民土地纠纷的问题，比如：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。

五、土地流转制度的建立和完善

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：

（一）规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体（包括屯集体、村集体或乡集体）向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

（二）科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

（三）加快土地整理、复垦和开发。

1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡（镇）村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

（四）加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

（五）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。

六、惠农政策如何真正惠农问题

近几年来，国家和省出台的强农惠农政策是前所未有的，也实实在在地让广大农民得到了实惠，但也有些议论：农民得到的实惠没有管理层承诺的那么多；有些惠农政策没有得到切实的落实，让农民产生了”空欢喜”的失落；有些政策在执行过程中强势群体得了实惠，弱势群体被冷落，等等。这就提出了惠农政策如何公平地惠及农民的问题。

强农惠农政策总体上是让农民得了实惠，积极性得到了调动，这是不容置疑的。今日的农村面貌变化快，农民生活小康，农业产业持续发展，就是最好的实证。但确实不排除政策设计初衷与结果有差距情况的存在，甚至个别政策不切合”三农”实际或执行明显走样，让农民很不满意。如何解决，关键是把握这样几个关键环节。

一是政策的研制。一项政策往往涉及许多方面，许多方面又可能都有自己的利益考虑，但最重要的是必须站在农民的立场上多想想，尤其是处于顶层的政策设计者，更应从农民的根本利益出发，善于发现，坚决防止一些部门借制定惠农政策之机，塞部门利益之”私货”。征求意见要有广泛性和代表性，尤其是要通过各种渠道和方法，如网络、报纸、民意调研等公开征询农民意见，充分听取农民的意见，千万不要闭门造策，让农民有”被代表”的感觉。同时，要正确处理效率与公平的关系，支农政策的取向不能动辄扶强扶大，要尽可能照顾弱势群体，能普惠的应尽可能普惠。就像过去农产品运输的绿色通道政策，全省只发了1000多张通行证，必然出现让少数强势群体占先的情况，也因此招来了农民的非议，现在全面实行了，农民就满意了。二是政策的执行。好的政策要有好的执行才能生效。现在许多惠农政策，如”一免四补”政策等，都采取”一卡通”的办法，直接打在农民个人账户上，提高了政策的透明度和执行力，深受农民欢迎。但也有一些政策缺乏操作的透明度和可操作的办法，弹性太大，这必然使政策的效果大打折扣。所以，制定好的政策与采取好的执行方法应同步考虑，缺乏操作性的，还不如不制定。三是政策的宣传。要对农村基层干部定期集中开展政策的辅导培训，提高政策的执行水平。抓好对农民的宣传，让农民了解政策，善于用政策的武器维护自己的正当权益。四是政策的监督反馈。要建立政策的监督反馈机制，特别是利用一些社会中介机构，对政策实施效果进行中立客观的评价，防止部门利益、少数人利益左右了政策的制定、执行与评价

另外，农村土地流转改革的同时，要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖，同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，清除农民离土后的后顾之忧。

参考文献：

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