摘要:公民监督权是我国宪法赋予公民的基本权利之一，是国家权力监督的力量源泉。其作为我国整个监督制度的基础理应得到足够的重视，但由于相应机制的缺失还远未发挥其应有的作用。我国公民监督不断完善的根本出路在于使其制度化、法律化。本文并对实现公

民监督制度的完善作了一些探讨。

关键词：公民监督；监督制度；法律

随着社会政治与法治的不断进步，民主已成为众多国家的治理思想，其内容和地位被以法制形式确定下来。当今世界基本上所有国家都宣称本国的国家权力代表的是本国人民的意志，国家机关只是代理人民的权力，并建立相关制度让人民去监督代理人行使这种本应体现自身意志和利益的权力。公民监督的参与广度和深度真实反映着一个国家民主治理的实现程度。“在我国宪政体制下，国家机关只是权力的行使者而非所有者。“为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，就必须建立有效的公民监督机制，让权力的所有者对权力的行使进行监督和控制，以维护自身利益。”公民监督是公民参与政治的一条重要途径，让广大公民参与政治，可以更好的“聚民意、集民智”，充分发挥他们建设国家和社会的积极性，保证政治的长久稳定性。我国社会主义的国家性质和马克思历史唯物主义的哲学指导思想肯定了人民群众是历史的主人和至高无上的地位，因此人民群众对国家权力实行监督天经地义，同时公民也是我国行政监督体系中各主体权力的根本来源。但当前我国缺乏积极的公民监督文化环境，公民监督对行政权力的制约和导向作用没有得到充分发挥。

一、我国公民监督制度的基本内容

公民监督制度的构成要素除制度规定外主要包括监督的主体、客体、内容和方式四个方面。监督的主体、客体、内容、方式四者和整个机制是部分与整体的关系，四者是公民监督机制顺利和有效运行不可或缺的要素。所谓公民监督权是指公民有监督一切国家机关及其工作人员是否遵守宪法、法律、政策以及各项规章制度的权利。其实质是在民主基础上实现公民权利对政府权力的制约。它是一种自下而上的监督，从本质上看，是具有人民性和社会性。公民监督制度是我国社会主义民主政治的有机组成部分，并以宪法及法律的形式对其进行了明确规定，并成为了其他法律法规的依据。公民所享有的监督国家机关及其工作人员的权利是不可剥夺的“法定的权利”，而国家饥关及其工作人员接受公民的监督的义务是必须承担的“法定的义务”。

二、我国公民监督制度存在的问题

由于经济、政治、文化和法制等方面的原因，现阶段我国在公民监督方面还存在着一些突出的问题，严重影响着其威力和效能的发挥，在有的地方公民监督甚至完全流于形式。也就是说，公民监督权虽然已由“应有权利”转化为“法定权利”，但现实状况与法律规定之间还存在着较大的差距，其威力和效能尚未得到充分发挥。概括起来，主要表现在以下5个方面：      

（一）制度内的公民监督权落实情况不容乐观

权力的来源决定了必须落实民众的监督权才能从根本上减少腐败发生的频次和力度。我国宪法规定公民有监督权。实现公民监督权在制度内有两种直接形式：一个是司法途径，比如“民告官”；另一个是行政途径，比如行政复议、听证等。但从实际情况来看，其作用非常有限。而人大监督权中最主要的对各级政府财政预决算的监督还比较薄弱，对干部选举任免权也不到位。现在继续沿用计划经济时期的中国纪检监察体制，已经难以适应市场经济的发展，特别是党委领导体制和纪检体制，在30年的改革过程中明显慢于并弱于政府的机构改革。

（二）决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

（三）公民监督未形成制度化

作为非制度渠道的公民监督权实现的舆论监督，尽管随着网络快速有力的发展而逐渐将公民的监督权坐实，但尚未制度化。人们常把舆论监督等同于媒体监督，其实媒体监督只是舆论监督的一部分。在目前传统媒体还是一种行政资源、报道仍受干预的情况下，公民对国家机关及其工作人员的监督主要通过网络平台来进行。中国互联网舆论平台十分发达，有五亿左右的网民，网民意见的发表和交流平台如门户网站新闻跟帖、网络社区、聊天室、即时通讯、聚合新闻、微博空间等虚拟空间都非常发达。但现在的问题是，如果不与制度内的媒体和机构合作，网络的监督作用就很难发挥。因此，如何将网络时代民众的监督权进一步常规化、制度化，与我们的监督制度相衔接，就成为落实公民监督权的重点。

（四）监督意识淡薄，公民监督缺乏良好的监督环境

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

(五)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、信访制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

三、对完善我国公民监督制度的探析

随着社会主义市场经济的发展和依法治国的推进，尤其是在加入WTO后，作为整个监督体系基础的公民监督制度的作用更加突出。联系国外的立法经验并结合我国的实际，可以在以下几个方面予以完善：

（一）．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

(二)健全完善有关的法律法规

依法治国的核心是依法规范国家权力，是国家权力在法律的框架下运行，而“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍。这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”

在法治社会，法制是民主的体现和保障，包括公民监督权在内的人民民主权利的实现有赖于国家政治生活中建立起来的完善的体现民意的法律制度和由此形成的良好法律秩序。因此，为充分实现公民的监督权，必须强化法律对监督制度的保障作用。

1、要制定出一套完备良好的法律规范。目前我国公民监督的法律体系还不够完善，需要尽快在立法实践中制定出如《公民监督法》、《新闻法》、《出版法》、《信访法》、《举报法》以及《程序法》等一系列配套法律法规，从而使我国公民监督形成自己的运行体系，保障其监督目标的实现。

2、在《程序法》确立的基础上，突出法律监督的正当程序作用公法意义上的法律程序，简而言之是为规范国家权力运作所做的制度设计，指的就是法律规定的国家权力的行使者在行使权力的过程中必须遵循的方式、步骤、时限和顺序。程序是公民参与的渠道，公民依据一定的立法程序、行政程序或司法程序来实现公民监督权，同时法律还通过对权力运行程序的严格设置又来保证人民平等、自由，充分地实现政治参与。

3、进一步明确侵犯公民监督权的人的法律责任，同时把法制建没和思想教育结合起来我国宪法第41条规定了国家对公民权利侵害的赔偿责任，但“不带剑的契约不过是一纸空文，它毫无力量去保障一个人的安全。”

因此，我国仍需在具体的法律部门中进一步规定侵权者的民事或行政责任，甚至对造成严重后果者的刑事责任。同时通过思想教育在全社会树立起对法律的信仰，形成良好的民主监督观念。可以说，人民民主监督意识的增强又反过来对我国公民监督权的实现起促进作用，从而大力推进我国依法治国的进程。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。

还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

公民参与在许多方面培育了更积极的政府，同时现代民主也造就了更积极的公民和公民组织，政府与公民共同成长是现代民主政治的一大进步。扩大公民有序参与政治，开辟公民参与政治的渠道，尊重民意，用公开透明的方式让公众尽可能地参与重大决策，并使之制度化、程序化、常规化，是公民知情权、参与权、表达权、监督权得以真正落实，既有利于政府决策的科学化、民主化及其贯彻实施，也有利于拉近政府与公众的距离，形成和谐的社会氛围。

四、结束语

公民监督承担着防止国家机关及其工作人员从“社会公仆”变为“社会主人”的重要任务，同时也是现代国家监督体系的基础。正如毛泽东所说：“只有让人民来监督政府，政府才不能松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。我国公民监督制度不断完善的根本出路在于使其制度化、法律化，使中国公民监督逐步显示它特有的魅力。

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