摘要：伴随着我国城市社区建设而逐步发展起来的城市社区社会组织，以灵活的体制和多功能的服务形式在承接政府职能、理顺社区关系、整合社区资源、提供社会公益服务等方面起到了重要的作用，但是其在发展中仍面临诸多问题。本文以兰州市为例，对兰州市社区社会组织的发展现状进行了概述，指出兰州市社区社会组织发展现状与实际要求还存在一定差距，社区社会组织管理在制度、理念和方法上都存在缺陷。最后文章针有针对性地提出推动社区社会组织规范发展的对策和建议，主要是加强社区社会组织管理规范化建设、提高其与政府的衔接等。
关键词 社区社会，发展，城市社区建设
一、兰州市社区社会组织的发展现状
城市社区社会组织，指独立于政府之外，以非营利性和志愿性为主要特点，以城市社区为主要活动范围，在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用，以扩大社区成员参与、反映社区成员诉求、支持社区发展为目标的社区层面的社会组织，包括以正式登记和备案登记等形式实际开展活动的各类组织。兰州市共设城关、七里河、西固、安宁、红古5个市辖区，榆中、皋兰、永登3个市辖县，全市现设53个街道办事处，390个社区居委会。截止到2012年6月底，兰州市共登记社会组织1332家，其中社会团体587家，民办非企业单位745家。采取各种措施，进一步抓好社会组织的党建工作，在已组建社会组织党组织12家的基础上，新建党组织9家，共达到21家。其中已登记备案的社区社会组织190家，登记59家，备案131家，占全市社会组织总数的15.23％，主要涉及文化、教育、体育、社会福利、社区服务、维护权益等领域。 从目前的状况来看，兰州市社区社会组织主要包括三大类：第一类是经过登记管理机关正式登记的有法人资格的民办非企业，如各类社区服务中心、民办养老机构、民办幼儿园、民办诊所、职介所等。这类组织主要从事家政服务、老年服务、医疗保健服务、再就业服务等工作，经费来源主要表现为民办公助和自我发展结合。第二类是政府相关部门延伸下来、没有纳入现有登记体系，但在实际运行中带有准社区社会组织色彩的大量组织，如老年协会、计生协会、妇女协会、帮教协会、残疾人协会、工委等，主要是原有党委政府系统的群团组织。第三类是既未登记又未备案，但事实上在社区开展活动的各类自发性文娱、互助类组织，占据社区社会组织的绝大部分。
总体来看，全市社区社会组织经历了从自发发展、引导性发展到规范性发展的过程。特别是2004年以来兰州市民间组织管理局牵头，在七里河区开展培育发展社区社会组织的试点工作，重点对七里河区西湖街道西津桥社区和土门墩街道兰通厂社区群众性团体进行了有效的引导、整合。2007年制定出台了《兰州市培育发展社区社会组织暂行办法》，使社区社会组织资源得到整合、布局得到调整、规模得到发展、管理得到规范。虽然社区社会组织的发展有一定的进展，但是受管理人力资源不足、管理体制不顺、资金资源投入不足的影响，市级主管部门对社区社会组织的管理服务工作尚处于宏观管理阶段，登记管理部门与基层政府合力培育、管理、服务社区社会组织发展的工作机制还较为薄弱，社区社会组织发展规模小、经费严重短缺、活动场所不固定等问题较为突出，社区社会组织承接政府公共服务转移与参与公共事务的能力还较为有限。
二、兰州市社区社会组织发展面临的问题
（一）社区社会组织发展现状与实际需求有一定差距
从西湖街道的情况来看，其下属的9个社区均有实际开展活动的各种社区社会组织，但是由于受活动场地、经费划拨、街道与居委会管理精力等主客观条件的限制，只将其中社区社会组织发育较好的3个社区纳入管理，其余的6个社区仍然处于管理缺位的状况。一项关于甘肃省社区办公用房面积的调查显示，30.64％的社区办公用房面积在201平方米以上，有18.3％的社区办公用房面积在5l～100平方米，而25.53％的社区办公用房面积则在50平方米以下。 兰州市现有390个社区中尚有50多个社区没有办公用房或者面积不足50平方米，且位置偏僻，设施简陋，远不能适应形势发展的需要。
基层社区办公场所尚且如此，居民活动的公共场所情况就更为紧张，特别是老旧社区由于原有城市规划影响，社区公共空间不足，新建商品房社区往往又呈现封闭化的趋势，社区内公共资源共建共享受到各种因素制约，社区社会组织活动空间不足的问题不但短期内难以有效改善，而且会随着城市化进程的加快受到更为严重的制约影响。社区社会组织的经费投入没有制度性的保障，在社区建设本身经费投入极为有限的状况下，社区社会组织发展的各种设施、活动经费均受到极大限制。同时，现有街道社区往往疲于应付上级交代的各项行政事务，对社区社会组织的管理在街道社区整体工作中的重视程度仍然不够，对社区社会组织管理的人员配备不足，对社区社会组织自身人力资源建设更是没有提上议事日程，社区社会组织的发展往往与一两位组织中的“能人”紧密相关，组织发展的可持续与稳定性不足。
（二）社区社会组织管理的制度建设滞后
难以有效对社区社会组织进行管理服务。我国现有对民间组织的管理法规与政策，主要针对正规的民间组织设立，包括“两条例一办法”，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》。按照现行的管理条例，社会团体必须挂靠业务主管单位，同时对团体的活动场所、资金来源等硬件要求也比较高。但是从社区社会组织的实际状况来看，目前的管理体制与成立门槛明显不适用，导致街道对社区社会组织管理无从人手，对民间组织多采取消极管理态度，在基本的制度建设方面，如理事会制度、社会监督制度、财务公示制度等方面，现行法律法规并没有具体明确的说明，使得非政府组织各行其是、无所适从。
大量社区社会组织的管理表现为以部门意志为主导的规章性、随机性、事务性的监管机制，部分牵涉到公共利益与安全的社区社会组织无法可依，管理协调的难度大，建立适应社区社会组织管理的相关制度尤为迫切。例如将本来就包括营利和非营利两种类型的民办学校全部规定为非营利。又如在建立公共卫生服务的过程中，社区卫生服务中心迅速发展但未被纳人民间组织的管理框架中，如在七里河区民政局注册的40个非营利组织中，社区卫生服务站或社区卫生服务中心就占了11家。然而，由于在注册备案制度上的冲突，现有社区卫生服务中心在管理上存在着很大的空白，一方面，许多社区卫生服务站还尚未在民政部门注册备案；另一方面，已注册或备案的社区卫生服务中心实际运行中在法律制度规章上存在着许多冲突与问题。
（三）社区社会组织的管理缺乏协同机制
社会组织的出现与发展，是我国社会管理体制所面临的一个新问题，同时受原有管理体制遗留问题的影响，对社区社会组织的管理客观上存在着“业务部门无力管、登记机关无法管、社区街道无权管”的“三不管”现象。调查发现，部分在市区级职能部门注册、在社区活动的民间组织，登记部门与主管部门由于受客观原因限制，很难实现有效的监督、管理，对社会组织的管理注重“注册”，后续管理缺失，对其培育发展无力顾及，多注重准入管理，缺乏对社会组织的行为跟踪管理、跟踪监督。由于对这些组织的管理在制度设计上与街道社区没有关联，导致在管理协调上出现诸多问题，管理缺位的现象比较突出，也影响了各种社会组织参与社区建设的深度。
同时，由于在管理上条块分割与冲突，多头管理甚至管理越位的现象也存在于发展尚不充分的社区社会组织内。特别是活动范围主要在社区的社会组织，受到现有社会组织注册门槛、主管机关等一系列限制；现存的一些社区社会组织往往又成为各个部门、各级政府应付各种评比、检查、竞赛的“标本”，疲于应对业务主管部门与街道社区的各类竞赛评比活动，甚至出现社区社会组织一套人马几块牌子，被“组织化”的现象。
（四）新型社区社会组织管理缺位
在基层社会深刻变革的过程中，大量新型社区社会组织出现，在现行的制度设计下，街道、社区承担着相当繁重的行政事务，有限的管理资源难以再承接除娱乐、互助类组织的管理任务。
同时由于权益维护类组织、宗教类组织、专业类组织牵涉到各部门的具体事务，存在的社会风险较大，街道、社区基本上持回避态度，现有业务主管部门又难以掌握实际情况，在一定程度上造成管理缺位现象的客观存在。
如作为现有社区社会组织重要组成部分的社区卫生服务站所，兰州市建成社区卫生服务中心52个，社区卫生服务站156个，社区卫生服务覆盖面达到了54％，社区卫生服务站整合了预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等功能，解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求，是当前社区社会组织的重要组成部分，但是由于全国层面上现有法律法规制度存在的空白与冲突，社区卫生服务站及其法人代表的法律地位、资产性质的核定、卫生管理部门与民政部门管理权责划分、内部管理等环节上存在一系列问题，迫切需要在制度层面得到有效调整。
（五）社会组织管理的理念、方法滞后
地处欠发达地区的兰州市社区社会组织发展目前还停留在初级阶段，其参与人群以老年、女性、儿童和社区中部分弱势群体为主，但是随着社区建设与社会建设的进一步深入，社区社会组织管理、发展的人力资源缺口日益凸显，社区社会组织的管理基本沿袭原有“单位制”体制下传统的管理方法，应对市场化、社会化管理实践的能力不足，在经费筹措、宣传沟通、活动组织、资源整合和内部管理等方面的挑战正在逐步显现出来。特别是针对一些特殊人群如残疾人、老年群体、青少年、下岗失业人员组成的社会组织，现有的管理基本停留于文娱活动组织、奖品鼓励等浅层次的管理阶段，建立以人为本、助人自助的社会组织可持续发展的需求依然非常迫切，整合现有社会工作资源，实现社会工作资源向社区下沉，促进专业社会工作介入社区社会组织发展尤为迫切。
三、推动社区社会组织规范发展的对策建议
（一）加强制度建设，引导社区社会组织有序发展
社区社会组织的良眭发展必须建立一套适应新形势的现代制度体系。目前对各种社会团体、民办非企业单位的管理主要表现为注册、备案两种方式，但是由于备案工作的依据不清、规范性差、部门利益等各种因素的影响，实际备案工作基本流于形式，没有起到相应的监管作用，也降低了国家法规制度的权威性。以街道一社区为单元，以民政部门与相关业务部门为指导，建立健全社区社会组织登记一备案一服务一管理的制度框架。以法律的形式确定社会组织的基本原则性条款，然后根据不同性质、不同领域、从事不同公共事务的组织，制定不同的法规和条例。对于活动方式较为松散的社区社会组织，建议建立更为灵活和稳健的监管制度，可以采取免于注册、社区备案、社区注册等方式，寻求适合社区社会组织实际的管理方式。参照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定，以及《社会团体登记管理条例》规定免予登记的和暂时难以通过立法加以登记管理的新型社会组织，应制定统一的《社会组织备案办法》，促使社区社会组织有序发展。要引导社区社会组织专业化发展，建立更加严格规范的理事会治理结构，使之成为真正意义上的公益组织或者公共组织。
（二）实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动
根据调查的情况来看，目前城市基层社会管理的体制尚未完成由街居制向社区制的转型，现有体制对基层社会公共事务特别是社区社会组织的管理需求不适应，在整个公共财政体系中没有明确的对社区社会组织资源资金投入的规定，社区社会组织在活动场地、设备资源、活动资金等方面面临的制约进一步凸显。因势导利，改革现有街道管理职能设计，将原有社区居民委员会下属的各种群团组织与现有社区社会组织有效衔接，既能有效解决原有群团组织空转、参与率不高的问题，又能应对现有诸多社区社会组织管理缺位的问题，逐渐构建新型社区为基本单元的社区社会组织管理体制。要将社区社会组织发展的投入统筹到社区建设的整体投入体制中，按照参与率、活动开展、社会影响力等指标系统配置社区社会组织资源资金投入，要逐步推行项目化管理的方式，引导社区社会组织的发展，引入竞争与考核机制，引导社区社会组织积极参与社区建设。要进一步有效发挥社区社会组织作为公民教育和政治社会化教育重要载体的作用，通过社区社会组织引导居民深度参与公共事务，培育公民义务、公民责任、公民意识。
（三）优化社区社会组织管理框架
建立登记部门、主管部门、基层政府与社区联动管理服务体制，社区社会组织的培育、管理、服务，要按照规范与灵活相结合的方针，积极引导其通过社区建设参与社会公共事务与社会建设，分门别类地确定登记部门、主管部门、基层政府与社区的职权范围。对社区社会组织的登记申请、考察听证、审核批准，以及其各类变更、章程核准、领导任职、年度检查、财务管理及业务活动等要由业务主管单位与登记管理机关实行联审制度，以避免在实际运作中登记管理机关完全依据业务主管部门的意见办理和监管分离的现象，使双重管理制度真正得到有效的落实。
对有明确业务主管部门，活动范围不局限在单个街道、社区的社会组织，以街道为主的管理方式很难适用，建议参照中办、国办《关于加强社团和民办非企业单位管理工作的通知》与《行政许可法》的有关规定，采取社区备案的方式管理；对参与者主要是本社区居民、活动主要在街道社区中进行的社会组织可以依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》相关精神，将居委会、村委会作为其业务主管部门。
（四）将政府采购公共服务与社区社会组织发展相结合
要通过政府购买服务、项目委托、项目管理等方式，重点培育社区公共管理类、社区服务类、文化体育类社区社会组织发展，对社会工作、心理咨询、传统文化等社区社会组织给予一定的引导扶持，通过政府购买公共服务的方式，推动公共服务的专业化发展，引导社区社会组织与政府公共服务合作格局的形成。要从长远战略层面入手，在社区层面培育一批在社会改革服务与咨询领域具有一定影响力的本土社会企业，加强社区社会组织在政府对外社会文化交流中的地位，使社区社会组织成为政府公共服务的有机组成部分，使社区社会组织成为我国社会发展战略中基层软实力的重要孵化器。
四、结论
综上所述，当前社区社会组织在发展中还面临诸多问题，如社区社会组织发展现状与实际需求有一定差距、社区社会组织管理的制度建设滞后、社区社会组织的管理缺乏协同机制、新型社区社会组织管理缺位、社会组织管理的理念、方法滞后等，要推动社区社会组织规范发展，首先要加强制度建设，引导社区社会组织有序发展，其次，要实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，再次，要优化社区社会组织管理框架，最后，要将政府采购公共服务与社区社会组织发展相结合。
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