公益基金会慈善资金流向问题的探讨

摘要：基金会如何才能保证所筹集的善款悉数用于公益？公益基金会的资金支出中公益性支出所涉及的领域大多在于教育、扶贫、学术交流研究领域，对于公共安全、能力建设等建设和预防领域投入偏少。基金会的慈善公益活动受企业利用宣传企业形象和产品，却没有延续慈善活动后续事宜，扭曲活动性质蒙蔽群众的现象屡有发生。基金会要如何评估募捐与捐赠对象才能免于利用，致使自身沦落到极力维持平衡又受尽质疑的尴尬境地。基金会内部管理制度不健全导致各种违规违法事件的发生，致使难以挽回基金会形象和社会公信力。如何合法合理使用这些善款，谁来负责，谁来监督等问题，决定了基金会治理的重要性。还未捐赠的善款如何管理才能避免“不翼而飞”？

此次论文主要围绕公益基金会的慈善资金流向进行阐述分析，关注其公益性支出领域、慈善活动、资金管理及法律等方面，发现、分析问题，提出解决建议。

关键词：基金会慈善活动资金管理公益性支出

一、引言

在我国这样一个灾害平凡、人祸不断国家，对灾害无能为力，对人祸避之不及、扼腕叹息。能做的唯有全力救灾和灾后恢复重建，此无一不靠政府的领导与救助。但政府领导组织救灾治灾只能解决重要的、主要的问题，其他的问题还要靠社会的逐步消化。这样，公益组织的活动就可以起到拾遗补缺的作用。另外，公益组织的活动将关怀、爱心注入社会，对于重建社会结构，改善人际关系，唤醒道德教育等，有着政府不可替代的作用。而公益组织中公益基金会在各类社会救助中起着主要作用，其近年来最受社会、媒体关注，社会舆论最大。更因公益基金会中公募基金会、明星基金会日渐增多，其规模、资金都较庞大，所以常常成为社会舆论、娱乐的焦点。

国际在线2013年4月17日杨磊专稿显示：据新华社电，中国民政部民间组织管理局16日发布的数据显示，近年来中国基金会数量迅速增长，规模不断扩大，到2012年第三季度，全国依法登记的基金会达到2961个，比2005年翻了近两番，平均年增长率近20%。数据显示，2011年全国基金会资产总额为784.90亿元人民币，比2010年增长29.91％。2011年全国基金会收入总额为447.11亿元人民币，其中来自自然人和法人的捐赠收入为400.67亿元人民币，比2010年增长18.8％，约占总收入的89.61％。同时，2011年全国基金会总支出约为288.87亿元人民币，其中公益事业支出总支出的97.10％。据此，基金会的资金数量的庞大可见一斑。

但庞大的资金数量却引来了管理问题。第一，捐赠的善款是否均用于慈善事业；第二，募捐与捐赠对象如何评估才能免于利用；第三，未捐赠善款如何管理。以上种种问题都值得思考一番。

二、公益基金会慈善资金与其他非营利组织资金的区别

1. 资金来源

非营利组织主要资金来源于以下三个方面：一是来源于政府的财政资助与拨款；二是来源于一些财团的捐助和民间的慈善捐款；三是非营利组织提供有偿福利服务所获得的收入。但非营利组织形形色色，存在形式多种多样，这里我们将非营利组织分为公益类、互益类和有偿收益类，其中公益基金会大多属于公益慈善类的非营利组织，其公募基金会的资金绝大多数来源于对社会人士或社会组织公开募集取得，其次是政府资助拨款，对于公募基金会来说，服务性收入几乎很少。而其他的非营利组织中，资金来源主要来自组织成员的（如互益类），资金多来源于特殊管理部门拨款的（如公益性事业单位），而大部分中介机构半由政府管理，例如各种公开的检验机构等，所以它们的资金来源多数来源于政府拨款及各种服务费用。

2. 资金服务对象

对于公益基金会来说，其资金服务对象亦是资助对象较为广泛，就是一切弱势群体，例如残障人士、老人、小孩、妇女亦或是贫困受灾群众等。而公益性事业面向的是有特殊需要的但又支付不起费用的受众，例如需要法律援助的有法律纠纷的贫困群众、有义务教育需要的适龄儿童的贫困家庭或有公费医疗的群众等。互益类非营利组织的受益对象只局限于本组织的组织成员，例如商会只服务于各类企业，各种学会只针对其研究领域进行服务等。中介机构只提供便利服务于各种利益双方不能达成共识的第三方较权威的鉴定或评判，如各类检验机构等。

3. 资金管理

非营利组织的资金管理的共同点都是授权于组织管理者管理，但不同的是，因各类非营利组织的性质、服务对象和对其负责的对象不同，导致资金监管者大有差异。所以非营利组织的资金管理者在管理资金时受监管者监督，以至资金管理方式也有所差别。

非营利组织中，公益基金会区别于其他非营利组织的资金监管在于社会监督方面较为明显和普遍。因为公益基金会资金的募集和服务对象都是社会上比较庞大的群体，自然在社会上的影响力也较大。所以公益基金会的资金管理者面对社会监督压力的情况下要在使资金使用和管理透明化的基础上，资金的运作不能有丝毫的大意、偏私。

三、公益基金会慈善资金流向及问题分析

1. 公益基金会慈善资金流向

公益基金会的支出包括公益支出、行政支出、员工工资和福利支出以及其他支出。其中公益支出最大，占总支出的百分之九十以上。《基金会管理条例》规定，公墓基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%。

每年上半年的1至2月份所有慈善基金会都要面临一次年检，每家基金会必须对上年募集的资金运作情况进行审计，并要向民政部门提交由有资质审计事务所作出评估。而基金会的公益事业支出规定就是通过年检的条件之一。

2009年度广东省基金会年检报告，161家参检基金会中，没有达到公益支出比例要求的有56家，占参检基金会的34.78%。2010年广东省基金会年检报告，参检基金会中合格165家，占85.49%；基本合格25家，占12.95%；不合格3家，占1.56%。中新网2013年10月22日电据央视消息，民政部今天公布了去年第三批基金会年检报告，中国艺术节基金会、田汉基金会、中国器官移植发展基金会和中国治理荒漠化基金会年检不合格，存在的问题有：公益支出比例不达标、捐赠资金使用不规范等。根据规定，这些基金会将被取消相应的免税资格。

而在公益性支出中，涉及领域最多的为教育，其次学术交流研究。在2009年和2008年的基金会支出全国前一百家基金会中，基金会支出在教育领域的占七成以上。

2. 公益基金会慈善资金流向问题分析

1) 公益性支出领域

基金会如何才能保证所筹集的善款悉数用于公益？对于公益基金会来说，成立的初衷是慈善，运行的动力来自慈善，资金来源也因为慈善，所以资金的使用那也必须用于慈善。除去其他的必要开支外，公益性支出的比例是评估基金会不可缺少的条件。公益性是公益基金会的根本属性，也是其存在的理由。如果其违背了公益性，就改变了组织性质，就失去了存在的意义，就应该去除其继续享受相关便利政策的资格。

2013年7月23日人民网报道：根据中国基金会行业信息服务平台——基金会中心网统计数据显示，2008年至2010年3年间，河南宋庆龄基金会的总资产突增，连续三年居全国公募基金排名之首：2008年总资产15.6亿余元，2009年总资产21.1亿余元，2010年总资产29.7亿余元。但是其公益支出， 2009年到2011年的分别为0.77亿元、1.39亿元、2.99亿元，未能进入全国前十名。河南宋庆龄基金会在公益支出与筹款能力间的反差，早在2011年就曾引发媒体质疑。当年，河南宋庆龄基金会主要负责人接受媒体采访时以“其收入中绝大部分都是限定性收入”为解释理由实在难以使社会大众信服。中央财经大学基金会研究中心主任、教授黄震指出，《基金会管理条例》只是规定“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”，并没有具体明确，总收入是不是可以剔除限定性捐赠收入，这就给了基金会一个“可解释”的空间。

另外还有一个问题值得思考，什么样的方式才是最好的慈善？这个问题的提出通常是在教育和儿童方面，这关系到中国的未来，所以帮助他们的改善生活不如教他们改善生活。例如1989年中国儿童少年基金会发起并组织实施的春蕾计划，其中心理念在于：今天的女童，是未来的母亲。母亲的素质，影响未来全民族的素质。扶持女童入学，是提高民族素质、造福子孙后代的一项基础工程。可是这一问题很少延伸到其他的慈善捐助领域。现在基金会所做的慈善公益多数是在事件或者情况已经发生和存在的前提下去资助救助。对于建设和预防领域基金会的公益性支出还是偏少。例如环境、公共安全、就业、能力建设、青年创业等在基金会的公益性支出比例中占有率明显偏小。若是建设好这些领域，也无形的帮助国家巩固建设、安定社会动荡因素，减少灾难和憾事的发生，相信医疗（救助）、卫生保健、扶贫、残疾、心理健康等领域的公益性支出会有所减少。

2) 慈善活动与捐赠利益

慈善活动常伴有大型企业资助或捐赠，企业捐款利益颇多，《基金会管理条例》规定，经民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，凡符合有关规定条件，并经财政税务部门确认后，纳税人通过其用于公益救济性的捐赠，可按现行税收法律法规及相关政策规定，准予在计算缴纳企业和个人所得税时在所得税税前扣除。在企业做形象策划时，策划公司常常会建议雇主选择资助一场慈善活动或高调的对某个慈善项目进行捐款。形象策划势必会投入大笔的资金，利用这笔资金做捐款，在做到宣传企业品牌的同时，既能美化企业形象又能抵扣税款，何乐不为。在媒体的大力宣传下，常常另各类企业趋之若鹜。但企业毕竟是个“商人”，商人利字当头。一项捐款企业面对媒体面对大众承诺捐款且面额不小。不过在一切噱头过后，“诺而不捐”或“诺而少捐”的情况也是屡有出现，企业承诺捐款的数目与到账数目大相近庭。早在2008年就有媒体披露，1998年南方抗洪救灾的6亿元募捐款,竟然一半没到位，2008年年初雪灾1.06亿捐款实际到账7383万元。统计不完整、捐款分批次，以及希望全程监督使用，成为企业和个人捐款不能到位的数个理由。善款不能及时到位使得基金会的慈善活动绑手绑脚，后续慈善行为难以实行，致使企业“赚尽了面子”，基金会“背了黑锅”。

另外相对于个人来说，善款通常面额巨大，其诱惑力可想而知。近年来也不乏有人利用群众的同情心，用尽苦肉计以骗取善款。还有更甚者打着基金会的旗号遍地撒网，诈骗短信屡禁不止。

慈善的代言在社会上的影响力不容忽视，企业或个人常常会利用慈善的名义为自己谋取利益。所以基金会要如何评估募捐与捐赠对象才能免于利用，致使自身沦落到极力维持平衡又受尽质疑的尴尬境地。

3) 管理体制与公信力

由于基金会的资金来源既不像企业来自市场运作，也不像政府来自税收，而是以多元化机制募集来自社会公众的“善款”为重要的组成部分，因此，如何合法合理使用这些善款，谁来负责，谁来监督等问题，决定了基金会治理的重要性。还未捐赠的善款如何管理才能避免“不翼而飞”？一些媒体报道中频频出现的基金会违规操作事件，如中国残疾人基金会及其所属的康华公司曾因内部财务管理混乱，不遵守非营利目的而受到处罚事件；中华体育基金会的2000万元、宋庆龄基金会的1810万元“丢失”事件；13年间通过希望工程募集到20亿善款的中国青少年发展基金会违规操作事件等等，更进一步引发了全社会对基金会公信力的怀疑，也引发了对基金会规范操作、监督管理机制的深入思考。

不论是政府在监管基金会方面还是基金会慈善行为运作方面，拥有良好的公信力是极为重要的一环。由于基金会的慈善资金来源与支出面对的都是社会大众，所以公信力对于基金会来说意义尤为重大。近年来，由于基金会内部管理漏洞导致的贪污腐败案件屡有曝光。其中影响最大的当属“郭美美事件”，后续事件不止，中国红十字会的社会公信力在这一事件中一落千丈，网络舆论持续不止。中国红十字将很难挽回原有的社会公信力。

我国基金会是实行登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制。但这种管理体制已经遭到质疑。某些基金会会面临因为找不到主管单位只能去工商注册的尴尬的局面。基金会的内部管理体制主要一方面是理事会与内部办事机构的委托-代理，另一方面是监事会对理事会的内部监督。基金会在这样管理体制下出现的问题：第一、监督主体职责不清。从理论上讲，监督主体的多元化和职责分工不明确很可能会使政府对公益机构的监督陷入奥尔森所言的“集体行动的逻辑”，产生不同的主体之间互相扯皮、互相推诿的尴尬状况。尽管我国的《基金会管理条例》对于登记主管部门和业务主管部门的监督职责作出了划分，但认真剖析之后会发现两个监督者之间的区分并不清晰，遇到具体问题时到底由谁负责监督仍然难以找到明确的依据。在现实中，业务主管机关偏重基金会的申报工作，而怠于日常管理与监管，，登记管理机关也嫌人手紧、经费少而无暇顾及基金会的具体活动，这样使业务主管单位和登记主管单位变成纯粹为申报与登记而设的机关，双重监督沦为没有监督。第二、业务主管机关或办事机构的“角色冲突”难以协调。在我国存在着大量的官办基金会，业务主管机关与它们之间不仅仅是“业务指导”的关系，很多的官办基金会与业务主管部门之间更是一种隶属关系，换言之，业务主管机关往往与官办基金会就是一家人，这种监督者与被监督者难以分辨的“角色冲突”导致业务主管机关不但难以履行监督职责，有的时候更像是基金会的保护伞，帮助基金会来化解各种监督引发的危机和责任。另外，由于业务主管机关与民间基金会之间存在形式上的管理关系，尽管两者之间不存在“角色冲突”问题，但由于业务主管机关没有动力和压力去主动监督与自己没有“关系”的基金会，从而其监督往往也只能流于形式。第三、业务主管机关与基金会间的“相互俘获”。业务主管机关对基金会的“俘获”主要表现为主管部门将基金会作为其巩固和扩大既得利益的工具。由于有的官办基金会高度依赖业务主管机关，失去主管机关的资源和照顾，这些基金会自己很难生存。在主管机关和基金会相互“博弈”的过程中，在基金会的公关攻势下，主管部门也被“俘获”，而这种“俘获”的结果必然导致监督的疲软。

四、加强公益基金会慈善资金监管的建议

1. 内部管理

在内部管理方面建议：基金会多开设或涉及建设和预防领域的慈善行为，改善社会环境和捐助环境；细化管理职责防止责任推脱；同一计划、同一案例设立必须由两位同一等级主管签字认可才能有效；对于任命或授权使用善款方面，规定在使用款项时有监事会开会决定批复款项和运作款项主管，并且将使用项目细化，每个细化项目都有专人批复与运作，细化的项目完成马上撤销授权，接受授权的人员必须在撤销授权后将善款适用明细列表在基金会内外公示，以杜绝收受贿赂、贪污情形发生。

还建议基金会内部建立一个专门的特殊监管部门，其职责区别其他监管部门，主要职责类似于社会大环境的媒体，在这个小环境中让小媒体对搜寻到的基金会中各种违规操作、违法行为进行披露。令基金会中的不良份子时刻警觉自己的行为，预防违规、违法事件的发生。

2. 政府与法律监管

建议鼓励基金会增加和开设对于建设和预防领域基金会的公益性支出，并适当的拨款支持；加大对捐赠者的税收优惠政策，鼓励捐款；政府要监督优惠政策的落实，确保捐赠者受益从而调动其积极性；加强对基金会的监管，对其在资金的投资，慈善活动的策划、劝募、运作等方面进行全程监管。并完善和加强惩罚制度，对于有违规操作的组织实行基本的惩处外，还应将其违规行为向社会大众进行公示，与社会监督相结合。对于捐款企业，应完善法律，规定口头承诺的捐款也具有法律效应，若未按承诺金额实时到帐将予以一定程度的惩罚。

另外建议法律规定制约企业利用慈善活动宣传营销，误导群众观念，避免基金会被企业利用。应禁止企业利用基金会或慈善活动之名宣传其产品，对慈善行为的主体资格必须要有明确的限制，严格界定企业所做慈善活动的性质和捐助对象，并要求相关的福利机关、社会团体一同实施，避免企业的市场行为或者欺诈对社会造成不良影响。

我国基金会实行的双重管理体制所存在的弊端应当加以改造，可借鉴其他国家例如英国的慈善委员会制度、美国的税收机关监督制度、德国的行政监督制度或者是我国台湾地区、香港地区的基金会管理体制，根据我国的现实国情进行研究改进。虽然清晰的知道“改革”难度大，其可能造成的动荡不容小视。但为了我国基金会环境的健康发展，这不过是迟早的问题！

3. 社会监管

其实由于网络的快速发展，信息化时代的信息传播速度惊人，高科技产品时时出新，现在任何人都能将身边的新闻上传网络，社会舆论监管可以说已经出乎意料了。但在这样的高科技遍地的时代中，造假新闻也是屡禁不止的。很多个人或企业为了个人利益制造虚假新闻，导致新闻中的个人或企业名誉受损；所以建议社会大众在行驶个人社会监督权利的同时提高自身辨别虚假新闻的相关专业知识，以便识别虚假新闻，莫加入盲目舆论。社会上有能力的人也应义务的提供或组织相关的专业文章或义务培训，以便健全社会监督。政府也应加强对虚假新闻的监管。

另外建议网络开设一个专门吸收社会大众关于基金会管理建议的平台，使社会上的专业、非专业人员各抒己见，开设基金会或相关政府部门吸收意见窗口，从中吸收有建设性的意见改善管理制度。

五、参考文献：

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