浅析农户小额信贷存在的问题及对策

摘要：我国借鉴农户小额信用贷款从试点到推广已经走过了10多个年头，积累了一定的经验，但从实践看，农村信用社小额信贷业务并没有得到应有的发展。本文的逻辑是：首先从我国农村经济的新形势下，认识农户小额信贷产品的发展现状，通过总结和调查数据，体现农户小额信贷存在的必要性，重点以农户小额贷款发展的几个根本性的阻力、障碍从供求视角揭示其存在的种种问题。在此基础上，探讨发展农户小额信用贷款的可行性建议，提出所存在问题的对策，以及汲取国际上先进的发展经验对农户小额贷款进行创新性设计，以实现可持续发展。

关键词：农村信用；农户小额信贷；信贷供求；对策

一、农户小额信用贷款现状

（一）农户小额信用贷款稳步推进，有力地促进了农村经济发展

30多年的改革，农村面貌和农村经济取得了飞速发展。农户小额信用贷款一直作为农村信用社标志性信贷产品，深受广大农户欢迎。尽管2005年前，出现过农户小额信用贷款迟滞不前，但从2005年开始，又恢复了稳步发展的势头。2009年，全市农户小额信用贷款达到17478万元，比2008年增长9.6%，比2005年增长192%，2010年元至5月份比年初净增1921万元。这次调查的情况，与上述统计数字趋于一致。

（二）农村信用社逐渐成长为农村金融的绝对主力

从图1中我们可以直观看到，自2001年开始，中国农村信用社的农业贷款占整个农业贷款的比例不断攀升，2010年接近60%。超过农业发展银行成为主要的农业贷款来源，农村信用社逐渐成长为农村金融的绝对主力。

农户小额贷款是农村信用社的传统经营业务，农户小额信用贷款是信用社基于农户的信誉，在稳定的额度和期限内向农户发放的勿需抵押、担保的贷款，其主要特点有：①以农户为贷款对象，是一种自然人贷款；②额度较小；③实行信用放款，不需要抵押担保，手续比较简便；④一次核定贷款限额，可以周转使用；⑤贷款利率实行优惠。

经典意义上的农户小额信贷，是一种不需要抵押担保，面向分散农户、帮助农户发展生产、脱贫致富的一系列信贷制度设计。农户小额贷款具有辐射面广、收益稳定、归还率高的特点，通过发放小额贷款，支持千家万户脱贫，既体现了农村信用社的办社宗旨，又提高了贷款质量。

农信社所称小额贷款，主要是农户在种植业中为购买种子、化肥、农药等贷款；养殖业中为购买种苗、饲料、农产品加工工具等农业生产资料贷款等，额度一般在万元以下。小额贷款经营顺应了当今农户商品采购特点，发放、管理、经营好这项贷款业务，是农村信用社端正经营方向，搞好“三农”服务，发挥其联结农户的金融桥梁纽带和支持农村经济发展主力军作用的重要体现，事关农业发展、农民增收和农村社会稳定的大问题，对于改善经营管理、促进农村信用社的发展壮大起着积极的推动作用。

（二）农户小额贷款取得的成效

1.小额农贷余额稳中有升。2001年末和2012年末小额农贷余额分别为7065万元和20785万元，年平均增幅10.31%，比同期各项贷款年平均增幅低16.03个百分点。

2.小额农贷比重越来越小。小额农贷余额占各项贷款余额从2001年末的35.20%下降到2012年末的7.91%。小额农贷累放额占各项贷款累放额从2001年的61.90%下降到2012年的4.74%。

3.惠农覆盖面越来越宽。2012年末，上高联社共建立农户信用档案50119份，开展资信等级48288户，发放贷款证48288户，评定信用乡镇2，信用村18个。农户信用档案建立率从2001年的63.37%提高到2012年的66.32%，惠及农户款率从2001年的50.36上升到64.02%，信用农户数占比从2001年的6.09%提高到2012年的9.55%。

4．农民人均纯收入越来越高。小额农贷改善了农村信用环境，调整了农业产业化结构，加快了农民致富步伐，农民人均纯收入逐年呈上升趋势，由2001年的2723元提高到2012年的9522元,且2008年以来增速明显加快。

5.效益越来越好，但小额农贷贡献率呈下降趋势。上高联社小额农贷利润总额由2001年末9.49万元增加到2012年末的8406万元，特别是2008年来增幅明显加大。小额农贷利息收入由2009年的2838万元减少到2012年的2584万元，对利息收入贡献率由2009年的22.60%下降到2012年的11.78%。

二、小额信贷存在的主要问题

我国现阶段，无论是非政府组织运作的小额信贷，还是政府部门推动运作的小额信贷，或是正规金融机构运作的小额信贷都面临着一些制约因素，影响了小额贷款的可持续发展。下面将从农村信用社与农户两个方面来讨论小额信贷面临的问题：

（一）从小额贷款的供给方——农村信用社来看

通过上面的认识，我们能较直观地得出，近些年来农村金融领域呈现的两难局面，很大程度上是由于农民缺乏有效的财产作担保抵押，从而未能贷到急需的、日益增加的生产运作资金。推行农户小额信用贷款将有助于解决这一问题。资料显示，近10年，我国有90%的农信社开办了农户小额信用贷款，近2亿农户得到了小额贷款的支持，农户小额信用贷款累计发放规模达2000多亿元，农户贷款面在50%以上。我国农户小额信用贷款虽然已经过10多年的实践探索，但很难说已经完善，小额信贷虽然在一定程度上解决了农民借贷资金难的问题，但相对于农户旺盛的资金需求，农信社明显地资金供给不足。而且，在农户信贷需求多样性不断变化的情况下，农户信贷供给模式没能对应地发生转变，农户小额贷款产品没能对应地创新，进而酿成了农户信贷需求与信贷供给的非均衡。在下文中主要基于农村信用社小额信贷供求的视角，面对和思考其存在的问题。

1、农村信用社救助性信贷需求问题

（1）2008年小额贷款公司试点工作逐步在全国展开。2010年以来受国家货币政策调整，银行贷款规模受到控制的影响，更多的小企业和涉农贷款把目光投向了小额贷款公司。然而从农村信用社角度来看，根据有关资料显示，小额农贷成本率比企业贷款成本率高出0.72%，但收益率却比企业贷款收益率低1.38%，造成小额信用贷款风险与收益的不对称性。

农信社的小额信贷在农业贷款中的比重逐年下降，究其原因，伴随着小额信贷往农村地区大面积地广泛开展，其风险也日渐显露出来，绝大部分信用社贷款的回收率都比较低。因此，有些农信社因畏惧风险而不愿向农户提供此类贷款，即便提供，也附加许多额外条件，大大降低了农户申请小额信贷的积极性。还有的农信社干脆对小额信贷采取消极应付的态度，农民贷款难的问题仍然未得到改善，农信社与农民之间的信任与合作关系再次受到了严峻的考验。

（2）从信用社的运营角度看，推广农户小额信用贷款是政府赋予农村信用社的历史性重任，农信社在小额农贷运作中均执行了比较低的利率，在同样承担着直接经济损失的同时，运营低利率，还要投入大量的财力、物力、人力，负担着宣传费、工本费等大量间接费用，对贫困地区的信贷支持使自身难以达到盈亏的基本平衡点。农村信用社又要自担风险，自负盈亏，并未享受到相应的国家资金补贴和财政税收等优惠政策。这些对于已经商业化的农信社来讲，有点勉为其难。

（3）从宏观风险补偿看，中国每年农作物受灾，占全国播种面积的1/3左右。由于政府补贴不足，加之农业保险的高赔付率，商业保险机构提供的农业保险业务极度萎缩，一些机构选择了退出。农业风险补偿机制和农村社会保障体系尚未建立，农村信用社不得不谨慎操作，造成部分急需贷款的农民难以获得贷款。

2、农村信用社小额信贷资金来源问题

从当前情况来看，资金实力的不足困扰着一部分信用社的支农脚步。造成资金不足的主要原因是同业竞争十分激烈，使农村原本十分有限的资金还要分流。农村金融市场主要金融机构是农村信用社、农业发展银行、农业银行、和邮政储蓄银行网点。目前邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道，邮政储蓄网点所吸收的储蓄存款直接缴存给中央银行，而且邮政储蓄可在人民银行稳获“无风险收益”，比农信社有更大的吸储优势。以甘肃通威县为例，截止2011年2月，全县农村信用社各项存款余额达90525万元，比2007年实行统一法人改革以来增加了61034万元；各项贷款余额为60463万元，其中农户贷款余额达55891万元，分别比2007年末增加了37758万元和36237万元，农户贷款占各项贷款的比例达到92.44%。农户的需求在增高，然而信用社的资金来源成了大问题。信用资金不足已困扰了小额信贷的长久发展。农信社既面临着市场性风险，又要满足支农资金需要，资金问题演变成为农信社推广农户小额信贷过程中的主要障碍之一。

（二）从小额信用贷款的需求方——农户来看

1、农户获取小额信贷的成本过高问题

在农村信贷市场，依然存在着一些寻租、设租行为，如信贷员要求申请贷款的农户请客送礼，或者要求在获得贷款时，留贷款的一部分存在社里，这样就变相地提高了贷款成本。小额信贷也缺失了原有的优惠政策和支农的根本职责所在。

2、农户小额信贷中的道德风险问题

申请农户小额信贷无需抵押，农户凭贷款证及身份证就可方便地获取规定额度内的资金，这是农户小额信贷的特点，也是其竞争优势。但是有个别的农户小额信用贷款产品存在多关系人和多保证人，也就是所谓的“多重信用”现象，这无疑增加了农民贷款的难度。还有就是信用社放款对象的偏差，有些没有资金需求的农户为他人贷款，不具备贷款资格的非农户或已经得到资信额度内小额农贷的农户，利用他人身份证件，以农户名义采取“化整为零”的方式套取农户小额贷款，形成了事实上的支农资金“垒大户”问题。再者就是“偷梁换柱”贷款，即非农业人员联系其他个别农户，通过隐蔽渠道获取小额贷款后，再转移贷款用途，用于非农业产业。上述现象在小额农户贷款到期收回时，很容易产生用钱的人不还帐，立收据的人不认帐，进而引发经济纠纷，悬空信用社贷款，造成信用社资金出现更大的风险。这些便是小额农贷需求方农户引致的“农转非”问题。

另一方面，农户对小额信用贷款的误解造成人为的坏账、呆账。有些地方尤其在一些偏远农村的农户对小额信用贷款存在认识上的偏差，认为农户小额信用贷款的“支农”、“扶贫”的性质决定其无市场硬约束，到期不用归还。在这种思想意识下，有的农户不是从自己的生产经营出发，不管自己有没有资金需要，就极力争取贷款；有的贷款到手后，不是用于发展生产，而是挪作他用；有些有偿还能力的农户则采取各种手段来逃避还贷。同时，由于这种偏差，农户对于贷款的各种成本收益缺乏基本的权衡，往往盲目扩大生产，降低贷款的成本预算，造成无法还贷。推广小额信贷原本是一件利国、利民、利社的好事，但部分基层农村信用社在推广过程中由于宣传、调查及引导工作的不深入，造成部分农户错误地认为小额信贷是“救济款”、“扶贫款”或不要利息的贷款。如有的信用社对一些农民贷款进行调查过程中，发现一些农民不符合贷款条件，就没有对其发放贷款进行审批，而这些农民却认为贷款的钱是国家专门拨给他们的，是必须给他们的。这就是很大的认识误区了。

三、发展农户小额信贷的政策性建议

（一）建立健全农村信用体系，营造农村小额信贷健康发展的信用环境

（1）加大力度改善农村信用环境。各地政府和信用社要十分重视农村信用环境建设，通过广泛深入地宣传，提高农民对推广小额信贷工作的认识；利用开展信用乡（镇）、信用村、信用户和信用个人的评比活动，倡导信用兴农理念，营造讲发展、守信用的务实经济生产氛围，为农户小额信用贷款推广工作铺设坚实的群众基础和诚信基础。

（2）充分发挥镇村党组织和村委会的重要作用。农户小额信用贷款的推广涉及面广、工作量大，至少要经过调查摸底、评级授信、发证放贷等三个前期阶段的工作，其中调查摸底是基础，也是关键，是评级授信的重要参考依据。

农户基本情况的真实与否，直接关系到农户信用等级评定的客观公正，决定着信用贷款发放、使用与回收的风险评估及其控制。各地农村信用社要注重发挥当地村级行政组织的作用，充分利用他们熟悉村情、民情和管理村民事务的有利条件，让他们与农村信用社协作，搞好信贷资料的收集和信用等级的初评工作，并在工作协调、规范操作程序、强化后续管理等方面发挥充分的作用，将农户小额信用贷款切实纳入规范管理的轨道.

（二）强化支农服务，稳定支农资金

农户小额信贷业务是国家信贷支农的一项重大政策措施，农村信用社在开展小额农贷的过程中，国家要帮助和支持农村信用社通过多种方式，让邮政储蓄和农业银行在农村吸纳的资金“反哺”于农，真正体现“取之于农，用之于农”，稳住支农资金来源，使支农资金形成良性循环。人民银行在资金上给予大力支持，以差别存款准备率或支农再贷款等形式支持农村金融机构发放农村小额信贷。调查研究，制定相关的管理办法，合理确定支农再贷款期限，可以适当延长再贷款期限，甚至跨年度使用，使农村信用社更好地为“三农”服务。农信社自身要提高吸收农村闲散资金的工作幅度，通过改进服务，提高吸收存款的能力，通过盘活旧贷，增加支农资金实力。在目前大多数地方实行农村信用社县联社统一调度资金的基础上，应逐渐扩大范围，建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场。

（三）政府出台鼓励信用社发展政策，强调监管，控制风险

要为农信社组织资金创造良好的环境，确保农户小额贷款健康有序地发展。一是对农村信用社的农户小额信用贷款免征营业税，农村信用社享受农业免税待遇。二是国家出台相应政策，消除农村信用社的历史包袱。如历年呆账、历年亏损挂账、历年国家保值贴补挂账。国有商业银行的不良贷款，国家实行了资产剥离，而对信用社则无此政策。三是增强农村信用社的农户贷款的风险控制与保障。给中低收入人口特别是贫困人口提供贷款具有社会性，能增加社会福利。

研究表明，给穷人贷一美元比给富人贷同等数额的款能产生更大的社会效益。如果农信社的农户小额信贷将服务群体扩大到贫困者或低收入人群，则不再是完全意义上的商业行为，而且带有公共品性质。按照微观经济学的原理，由于存在搭便车的现象，公共品的供给永远是低于最佳供应水平，即公共品的供给是不足的。因此农村信用社在没有任何外部条件激励的情况下，向贫困者提供小额信贷显然是没有动力的。作为反贫困主体的国家，不能将带有反贫困性质的业务完全推给已商业化的农村信用社，应通过减少税费或资金的优惠来帮助农村信用社发展小额信贷，积极赋予相对应的财政政策。

政府应对农户小额信用贷款形成的亏损给予部分财政贴息，并长期给予免缴营业税和所得税优惠政策“补贴”；建立小额信用贷款担保基金，由地方政府、农信社共同出资，主要用于自然灾害造成的损失补偿，同时对部分小额农贷项目提供担保，以解决小额信贷风险的补偿问题；发行央行票据或向人民银行再贷款消化小额信用贷款坏账等。信用社不仅为农户提供资金，而且还要提供信息、技术、市场分析、风险防范等于一体的“金融套餐”服务，真正做到贴心为农，实心帮农、真心想农，密切信用社与农户的鱼水关系。

（四）积极推进利率的市场化改革，降低小额信贷运营成本

农户小额信用贷款由于额度较小、贷款对象分散，相对管理成本很大，再加上农户小额信用贷款属于典型的零售业务，小额农贷的发放面涉及千家万户，操作成本高于商业银行一般贷款操作成本，其存贷利差只有高于商业银行的存贷利差才能弥补操作成本。国外成功经验表明：在中国小额贷款利率应超出资金成本8%～10%左右，但按目前我国农信社的资金成本3.5%左右的水平计算，小额贷款利率应在11.5%～13.5%之间，而目前我国农户小额信用贷款利率一般在6.9%左右，大大低于国际上通行的小额贷款的利率区间。

亚洲开发银行首席经济学家汤敏在接受媒体采访时也表示，农信社走向良性循环，关键是利率问题，只有放开利率，农信社才有出路。从国外经验来看，小额信用贷款的推广经历了从补贴式、只针对贫困家庭的运作到现在的商业化运作这两个阶段。从它们的实践来看，原有的模式累积了大量的贷款损失，而采用商业化运作后，取得了双赢的局面。其中一个成功经验就是实行了利率市场化，其利率一般高于商业贷款利率。我们从农户的贷款需求函数也可以看出，如果小额信用贷款的利率比其他途径的利率高，农户也是可以接受的。由此，应当确实推进利率的市场化改革，以填补小额信用贷款的高运营成本。

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