摘要：2l世纪头20年，我国步入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，这一时期是我国经济社会发展向第三步战略目标迈进的关键时期。过去30年，我国对计划经济时期形成的单位保障制度成功地进行了改革，取得了举世瞩目的成绩。但是面对全球化、人口老龄化、城镇化和就业多样化的挑战，社会保障制度还存在一些突出的问题。

本文分析了社会保障制度基本涵义和作用等内容，阐述了社会保障制度的发展与成就，对社会保障制度存在的问题进行了深入分析。由于当前我国社会保障制度存在缺陷，不能充分地发挥对构建社会主义和谐社会的促进作用，甚至在某些方面阻碍了构建和谐社会的进程，这就需要对我国的社会保障制度进一步完善，充分发挥社会保障制度对构建和谐社会的重要作用。

关键词：和谐社会；社会保障；社会保障制度

一、社会保障及社会保障制度的基本涵义

（一）社会保障及社会保障制度的含义

社会保障，是国家依据一定的法律和法规，在劳动者或全体社会成员因年老、疾病、伤残、失业及遭受其他灾难时，保障他们及其家庭的基本生活需要的社会行为、机制和制度的总称，以维护社会安全，调动劳动者的积极性，促进国民经济持续、稳定的发展 。

社会保障制度，是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。

（二）社会保障制度的内容

社会保障制度包括以下几个方面：

1、社会保险制度。指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时，能够从社会获得物质帮助的制度。

2、社会福利制度。广义上与社会保障同义，狭义上指由国家或社会在法律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。

3、社会救济制度。指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。

4、社会优抚制度。指国家依法定的形式和政府行为，对有特殊贡献的军人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。

5、社会互助制度。指民间组织对部分劳动者的帮助，主要是解决政府政策规定之外、没有很好解决但仍需获得外界帮助的实际困难。社会互助是社会救助的补充，是社会成员的基本权利。

6、个人储蓄积累保障。是个人或家庭将部分资金存入银行的一种保障形式，是社会保障的一种有效而必要的补充。

（三）社会保障制度的作用

社会保障制度在构建社会主义和谐社会中的重要作用。

1、保障人民生活、维持社会稳定

保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提。只有当劳动者的衣食住行有了保障，才能人尽其才、人尽其力，各得其所。社会保障制度提供的虽然是较低层次的保障，但由于其所提供的待遇范围广、能够保证基本的生活所需，因而在稳定社会方面能够起根本性的作用。此外，良好的社会保障制度，还可以有效地缩小社会的贫富差距，消除两极分化 。

2、调节经济运行，促进经济发展

社会保障对劳动者在丧失经济来源的情况下，提供基本的生活保障，拉动经济，促进经济发展。

3、稳定社会、调节社会公平

社会保障可以在一定程度上消除在社会发展过程中因意外灾害、疾病等因素导致的严重后顾，可以缩小贫富差距，调节社会不公平。

二、我国社会保障制度的发展与成就

1、1978至1992年间的改革探索时期

这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。

2、1993年至2004年的制度框架初步形成时期

1993年，党的十四届三中全会明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。

到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。

3、2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。

4、我国社会保障制度的两个创新一个突破

①制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，提高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。

②创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者——下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。

③理论上的突破。针对建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标，提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论，特色内含有如下五个方面：一是公平与效率相结合；二是基本保险与补充保险相结合；三是统一性和特殊性相结合。覆盖城乡的社会保障体系在制度上必须统筹考虑、整体设计、统一管理，防治制度设计的“碎片化”而加大运行中的摩擦。同时要正视我国城乡之间、地区之间经济社会发展不平衡性，在统一的制度和法律规范下，充分考虑和体现这种差异，给地方一定的弹性空间。特别是在农村，要继续发挥家庭和土地保障的作用，实施城乡有别的社会保障项目和办法。四是历史、现实和未来相结合。既要逐步偿还体制转轨的历史债务；又要保障现有待遇享受人员的切身利益，并逐步缩小有保障群体与无保障群体、保障水平高与保障水平低的群体之间的利益落差；还要为未来人口老龄化高峰作准备 。

社会保障制度是和谐社会的必要物质基础和重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的关键环节，应该具有全社会的覆盖性和公共产品特征。没有完备的社会保障制度来化解社会矛盾、社会风险，构建和谐社会只能是一句空谈。坚持“公平优先，兼顾效率”原则和社会整体性的理念，建立完整社会保障制度是构建和谐社会的一项急迫任务。健全完善的社会保障制度有利于实现社会利益和谐共享，有利于保证社会结构和谐转型，有利于促进社会成员和谐共处，是促进社会和谐发展的必由之路。

同时，和谐社会又是社会保障制度发展与完善的必然结果。建设社会主义和谐社会的过程也是健全和完善社会保障制度的过程，和谐社会所要求的公平正义、安定有序、和谐相处，要求我们要以人为本、关注民生、促进公平，而这些无一例外是通过建设完善的社会保障体系与制度来解决的 。

因此，推进社会保障制度建设与构建社会主义和谐社会二者的终极目标是一致的，也是互为促进的，都是为了我们的社会更加富裕、和谐与美好，使我们的人民生活更幸福。

三、 当前我国社会保障制度存在的问题

（一） 法律制度不完善。

社会保障制度的法律体系是社会保障制度正常实施的重要保证和支撑。我国没有形成统一的社会保障法律制度体系，在社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等方面都缺乏相应法规，致使社会保障覆盖面窄，社会化程度低，漏洞多。

目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。还没有形成全国统一的社会保障制度，社会保障法制化建设滞后，现行的社会保障基金的筹集、管理与使用缺乏应有的法律保障，所制订的只是一些行政法规和部门规章，这种立法的低层次状况不仅导致我国社会保障法律规范的强制力低，而且也导致现行法律往往更多注重部门利益和地方利益，造成各部门之间立法的矛盾和各地方立法的不协调，最终导致各地社会保障的做法难以统。

我国党和政府中的许多部门，如中央组织部、劳动人事部、财政部、民政部、总工会、卫生部和一些保险公司等，都在不同的范围和程度上参与了我国现行社会保障制度的管理工作，这种政出多门的情况不利于社会保障制度的管理。另外在养老保险方面，大量企业逃避参保，不合规定的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等问题仍然普遍存在。在失业保险方面,随着下岗与失业并轨,失业保险体系在财务方面的不可持续性苗头迅速显现,部分省份失业保险金出现收不抵支现象。鉴于中国巨大的就业压力,在未来相当长时期内,高失业难以避免,因此,现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。在医疗保险方面，虽然从表面看,医疗保险制度是可持续的,但目前做到的只是统筹基金维持收支平衡,且以严格控制受益范围为基础,部分参保人员个人帐户资金严重不足,个人负担过重是普遍现象。其次,参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强,且手段多样化。在这种形势下,医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。

从我国的现状看，社会保障基金来源主要是企业支付，少量部分由国家补充，个人交纳较少，不能很好体现国家、集体和个人共同负责的原则。实际上政府举办的基本保障变成了全部保险，这与我国生产力发展水平低、人口多、底子薄、国家总体财政经济实力尚不雄厚的国情不相适应。大部分私营个体老板及职工不参加社会保险，有的基层职员还自愿放弃企业本可以为他们上的社会保险。

另外，从当前的制度和操作上来看，在企事业单位工作的员工是否参加社会保险还不是员工个人的自主行为，而是由企事业单位领导决定的，与企事业单位领导的行为方式和单位经营状况有着密切的关系。此外，也有相当多的单位利用政策或制度的空当，虽然工作上需要某一员工，并长期使用，就是不与此员工签订劳动合同，也不用为此职工上社会保险。也有不少国有企业的领导想按时为其正式职工上社会保险，但由于企业困难得连职工工资都发不了，自然也无能力为职工交社会保险费了。

（二）社会保障待遇不公  

中西部不发达地区是劳动力的输出地，输出的劳动者在发达地区打工并缴纳社会保障金，但由于社会保障关系难以转移，他们缴纳的资金只能留在发达地区不能带回去，造成发达地区社会保障资金充裕，不发达地区资金匮乏，使不发达地区更加落后。

一直以来，企业与事业单位、政府机关人员之间的社会保障双轨运行、调整机制不同，既造成了企业和事业单位政府机关在职人员之间不同的社会保障负担，又扩大了企业和事业单位政府机关退休人员的待遇差距，造成不公平现象，已经引发社会不满。

目前，离基本养老保险金全覆盖的目标还有不小差距，许多劳动者还被排除在养老保险保障范围之外，而已经参保的人员实际缴费率并不高，而且缴费时断时续。失业保险方面，工作相对不稳定职工实际上没有失业保障。工伤保险方面，农民工常常没有参加工伤保险，而农民工大多数在高风险行业工作，受工伤的风险大大高于其他行业人员。

（三）社会保障覆盖范围不全

健全的社会保障制度应覆盖全体公民，目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业。从人员构成看,个体、私营经济组织只占总数的8%,大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。国有企业停产、改制、破产等无力缴费,造成大量参保人员的流失。按照当前的制度，越是需要社会保障的弱势群体反而越因为负担不起社会保障而无法享受到社会保障。另外当前农村社会保障制度还处于探索阶段，还没有形成有效的制度模式，各地的发展也极不均衡。

（四）我国社会保障制度的统筹层次不高

目前我国社会保险费的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区落实到地市级统筹，还存在不少的县级统筹。我国各地区的自然资源、天然环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件也存在着一定差异，这些都决定着一个地区的经济发展水平，进而也决定着一个地区的资金筹措能力。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出，条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。

（五）管理部门分散

我国社会保障的现状是城乡分割、多头管理、各自为政，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。这样使本来已经够乱的管理体制更加混乱。

（六）社会保障资金的筹措不到位

在我国现阶段，社会保障基金筹资陷入困境。社会保险基金主要来源于企业、劳动者和政府三方，而企业担负着筹资的大部分责任。然而，目前大部分企业很不景气，企业无法按时足额缴纳其所应缴纳的社会保险费用。造成这样的后果，还有筹资面过窄的原因。

（七）社会保障资金的管理不到位

自改革以来，社会保障基金管理取得了一定的进展。但社保资金的管理在一些地区和部门存在严重挤占、挪用基金的问题，造成基金的严重损失。

四、进一步完善社会保障制度的基本对策

（一）加快社会保障的立法进程

社会保障是通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作为保证。社会保障法律体系的健全和完善，对于推进社会保障具有十分重要的作用。目前,由于社会保障法律法规立法层次低,在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法发挥法律规范的强制功能,无法确保社会保障措施的有效实施。在实际工作中，推进社会保障工作遇到的很多矛盾和问题，都与法制不健全、监察手段不足有关，因此迫切需要加强法制建设。当前需要加快这方面的工作步伐，尽快把成熟的经验和做法上升为法律，尽快出台社会保障的法律法规。加强法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，将为社会保障事业发展提供法律依据，推动社会保障事业的健康有序发展。

尽快制定《社会保障法》，保证社会保障工作的开展做到有法可依。完善社会保障制度的配套法律法规体系，配套出台相关的法律法规。要在改革和完善社会保障法律制度的过程中，探讨制定专门的法规，以利于社会保障制度的有效实施。对全民开展社会保障知识普及教育，同时面向全社会开展社会保障法律法规的咨询服务活动，增强人民的社会保障法律意识。

当前需要加快这方面的工作步伐，尽快把成熟的经验和做法上升为法律，尽快出台社会保障的法律法规。加强法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，将为社会保障事业发展提供法律依据，推动社会保障事业的健康有序发展。

（二）注重公平

社会保障应注重公平。当一个国家只有少数人能够享受社会保障时，公平原则只在享受者中得到了体现；只有当全民普遍享受到社会保障时，社会保障的公平性才能得到体现。社会公平需要通过社会保障制度维护，同时社会保障也具有维护社会公 平的功能，我们只有尽力去完善社会保障制度，才能更好地促进社会公平。

（三）扩大社会保障范围

覆盖面的大小集中反映了一个国家社会保障的总体状况，这就要坚持大数法则和社会共济的原则。只有广覆盖，才能体现公平，参保的人数越多，积累的资金越大，抵御风险的能力才能更强。

社会统筹必须具有较大的范围,不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。社会保险遵循“大数法则”,即参加保险的人数越多(覆盖面越大),互济功能就越大,抗御风险的能力就越强,人数的广覆盖是做大做强社会保险的坚实基础。所以,要建立覆盖城乡的社会保障体系，就是要统筹考虑城乡社会保障制度，逐步将各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，应当继续完善养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法。在农村，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。当前，要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。

（四）加强社会保障基金的管理

要完善社保基金的管理，打击骗保行为，首先建立信息联网，是社会保险管理方面非常重要的一个领域，也是一个基础工作；广泛运用现代化化信息管理技术，健全养老、失业、医保信息监控体系，利用信息系统进行异常数据的监控、分析，有针对性地进行监督检查；同时采取宏观与微观、常规与突击、全面与重点等方法，提高监管水平和效率。其次大力宣传举报制度，将养老、失业、医保政策执行过程置于全社会的监督之下，营造全社会打击骗保氛围。再次，加大处罚力度，发现一例，查处一例，决不手软，让“骗保硕鼠”无处藏身。社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业。需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才(如精算师、基金管理人和基金投资人等)和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作，更好地行使社保机构的管理职能。

由于我国离退休人员急剧增加，医疗费用日益膨胀，我国的社会保险基金支付规模日益扩大，必须实施多渠道筹集和积累，以保证社会保障的正常运转。要扩大社会保险覆盖面，扩大社保基金的来源，为社会保险提供充足、稳定的资金来源；要加强对社会保障基金的监督管理，做到专款专用；要拓宽投资渠道，强化基金运营，使社会保障基金保值增值。

（五）逐步建立农村社会保障制度

建立社会主义和谐社会和社会主义新农村建设，做好当前农村社会保障工作,应从以下五个方面着手建立农村社会保障制度： 1、建立和实行农村居民的最低生活保障制度；2、建立和实行失地农民的养老保险和失业保险。以土地换保障，率先建立失地农民的养老和失业保险已经是势在必行；3、积极探索国家粮补资金用于农村社保建设的途径；4、加快农村新型合作医疗制度建设步伐。要按照“风险共担、互助共济”的原则，着力完善政府推进、农民互动、社会参与的工作机制，加快以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度，不断提高农民的医疗保障水平；5、切实保护“农民工”的合法权益。“农民工”是一支在城市化进程中只完成了职业转换却没有完成身份转换的特殊群体。目前，最迫切的是尽快建立农民工的工伤保险制度、养老保险制度和大病、疾病的住院保障机制，以及合法权益受损或遭遇不公平待遇时的社会救援制度。因此，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立起覆盖农村的全社会保障体系是建设社会主义新农村的重要内容。

社会保障制度是社会稳定的“安全网”，关系到我国改革、发展、稳定的大局,关系到国家的长治久安。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是事关人民群众的切身利益,事关和谐稳定的大局。因此,，我们要不断健全社会保障制度，大力发展各项社会事业，同时也只有不断健全社会保障制度，使社会保障这项“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业真正健康有序、扎实有效地顺利推进。

五、结论

总之，社会保障制度的完善与构建社会和谐是正相关的关系。社会保障制度是共享发展成果，是促进社会和谐的最重要的制度安排，是构建和谐社会的核心指标。因此，加快社会保障制度建设步伐，是保障国民共享发展成果和构建和谐社会的基础性工程与根本性的保障。

社会保障制度是否健全意味着我国国民能不能共享经济社会发展的成果，以及共享经济社会发展成果的程度和水平。这就决定了我们在构建社会主义和谐社会的过程中必须高度重视社会保障制度建设。现在改革开放进入攻坚阶段，积累的各种矛盾逐步暴露，许多矛盾最终都可以归结为社会保障制度缺陷。所以，必须通过健全和完善社会保障制度来化解现实生活中的问题和矛盾，弥补社会保障制度的缺漏，促进社会主义和谐社会的构建。

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