广东省顺德区大部制改革问题的研究

摘要：广东顺德区的大部制改革不是简单把政府部门裁剪，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的要求进行创新，将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。本文首先从大部制改革的概念、大部制改革的重要性和必要性进行概述；阐述顺德区大部门制改革的基本做法；分析顺德区大部门制改革的存在困境和原因；提出来解决顺德区大部门改革的对策。

关键词：顺德；大部制改革；研究

2008年3月11日，国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，新组建部委5个，减少正部级机构4个。2008年我国的大部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。顺德区在本次的地方政府机构改革中，于2009年9月16日公布了大部制改革的“三定”方案，对现有的党政机构进行整合优化。在党政系统共综合设置了16个工作部门，其中党委部门6个，政府部门10个。从41个机构到16个机构，顺德区的政府机构改革确实遵循了大部门制的管理趋势和本质要求，是按着“大教育、大卫生、大文化、大产业经济、大社会管理、大公共服务”的理念而构思的产物。由于具有真实的创新性，顺德区的大部制改革引发了全国的关注。

一、大部制改革的概述

（一）大部制改革的概念

所谓大部制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使的体制。这样做，一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。各国政府，普遍建立于资产阶级革命胜利之后。当今世界，无论是哪一国的中央政府或地方政府，都要根据其担负的管理职能，设置部门机构，并由此决定其机构的数量多少和规模大小。设置政府机构，一般有小部门制与大部门制两种类型。小部门制，即小部门体制，也简称小部制，其特征是“小职能、窄领域、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。大部门制，即大部门体制，也简称大部制，它与小部制恰好相反，是一种政府实施综合管理的组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府的部门应加大横向覆盖的范围，将类似职能尽量集中在一个大的部门之中，从而使管理范围广，职能综合性强，机构之间扯皮少。两种类型，不存在绝对的错误与正确之分。一般而言，在工业化的初始阶段，为了履行经济和社会的管理职能，政府是按小部制设置机构的，比较有利于推动经济和社会的发展；而在工业化逐步成长成熟或实现之后，政府则要转向按大部制设置机构。当代发达国家，就是按照大部制的原则和要求设置政府机构的。作为中央政府，设立机构不超过20个，如新西兰19个，美国15个，英国18个，俄罗斯16个，日本12个；州（省）一级大约15个左右；郡（县）一级大约10个左右。

（二）大部制改革的重要性和必要性

1.推行大部制是社会主义市场经济发展的必然要求

经过30多年的改革开放，我国经济体制已经基本上实现了从计划经济到市场经济的转轨，相对完善的社会主义市场经济在整个国家生活领域里占据了显著的地位，而政府机构设置仍存在计划经济条件的痕迹。根据计划经济的特点，政府采用垂直方式进行管理，而且分工很细，每个部门只管理特定的行政事务，对经济的干预很大。而市场经济则要求各生产要素之间按照市场规律自由流动，合理配置，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。这就不可避免地在实践中造成经济体制与管理体制之间的矛盾与冲突。

目前的政府机构设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源的配置往往通过好几个部门的协调才能实现。一方面，政府职能的转变不彻底导致有些部门依然掌握大量的操纵市场运行的手段和权力；另一方面对于市场的有效监管体制尚没有确立，很多市场领域的违法现象层出不穷。这既不利于市场资源的有效配置，导致行政力量过度干预市场运作，而且在组织层面上还不断要求设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，导致行政成本的增加。

“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。它的要旨是将政府机构中性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等，更有利于建立一个决策、执行、监督分开的行政管理体制。推行大部制改革，不仅有利于我国在国际交往中与国际规制并轨。加快国际化发展步伐，展示自己开放创新的良好形象，而且也有利于自身内在机制的创新与发展。

2.推行大部制是改革开放以来历次机构改革的科学总结

从上世纪80年代开始，我国进行了五次大规模政府机构改革，每一次改革都以适应当时的经济社会发展为出发点，呈现出过渡性的特征。但总体而言，这五次政府机构改革取得重要成果，确立了如何实现党的领导的基本原则。确立了依法治国的基本方略，实现了政府职能转变，加强对权力的制约和监督，基本上形成了适合我国国情行政机构框架，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，基本适应了经济社会发展的需要。

我们看到，以往的机构改革仍然存在着诸多弊端，遗留的问题很多。主要表现在：一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还比较多，而有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱；二是部门职能交叉仍不同程度地存在。部门职能分工权责脱节问题比较突出，权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配，过于集中与过于分散并存；三是决策、执行、监督职能配置不够科学。解决上述问题，需要综合采取多种改革措施，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。大部制符合我国行政管理体制改革的方向，使得政府有足够的精力去研究和思考如何提高服务和社会管理水平。

3.推行大部制的时机已经成熟

随着经济全球化趋势的社会主义市场经济的深入发展，以及社会转型的全面展开，现在已初步具备了推进大部制的现实条件。改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减。涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升，推行大部制的时机已经成熟。

（三）实现大部制改革的优势

大部制改革最核心的目标是转变政府职能。政府职能转变不到位，越位、错位和缺位现象时有发生,主要原因就在于部门职能配置不够科学、机构设置不尽合理。大部制改革将会加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府不应该管理的事情一定不要管,政府应该管理的事情一定要切实管好,要健全科学民主决策机制,完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。在现代市场经济建设中，我们的行政管理既要吸取亚当斯密限制政府干预的经验与教训，也要吸取凯恩斯主义的全面干预论的经验与教训，要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。实行大部制在这些方面有较好的优势。

1.大部制改革有利于优化组织结构

国内外经验表明，政府职能与机构设置有着内在的必然联系，政府职能变化了，机构设置要相应调整。改革开放以来，我国精简了许多专业经济管理部门，健全了宏观管理部门、市场监管部门，同时逐步增设了环保、社保、信息、能源等新的管理部门。这些逐步健全和增加的机构，是政府履行职能所必需的，但也出现了分工过细、机构扩张的问题。实行大部制改革，将职能相近的部门重组为大部门制，既可保证政府有效履行各项职能，又能防止机构数量不断膨胀，形成精干高效的现代政府组织结构。

2.大部制改革有利于提高政府效能

部门职能交叉、权责配置脱节、多头重复管理的问题成为影响行政效能的体制性障碍。如：在城乡建设、环境资源、交通运输、食品药监管理等领域都存在着类似的问题。大部制改革，从体制上减少职能交叉现象，理顺部门关系，明确部门责任，无疑有助于提高政府效能。所以，我们要以科学发展观统领大部制；改革全局,深入研究和把握实践中的规律，借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路，使行政管理体制改革更加富有成效。

二、顺德大部门制改革的基本做法

（一）顺德大部门制改革的背景

改革开放以来，顺德一直为广东省乃至全国体制改革“先行先试”。在这块有强烈改革意识的土地上，曾经创造了誉满天下的“顺德模式”。如今，又创造了被媒体称之为“石破天惊”、“最大胆”的大部制“顺德经验”。1992年、1999年，顺德先后被确定为广东省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。在1992年机构改革中，顺德就对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”，将机构精简了1/2，实际上这已经是大部制改革。进入新世纪，我国传统的发展模式遇到挑战，顺德也面临着体制上的掣肘。2008年11月，在新一轮深化地方行政管理体制改革的启动之时，顺德被列为广东省“科学发展、先行先试”的地区，又一次站到了改革开放的前沿。2009年6月和8月，时任中央政治局委员、广东省委书记汪洋两次听取顺德机构改革方案的汇报。他指出，顺德机构改革代表县级城市，深圳则代表大城市，“如果搞成功了，对广东省下一步的改革有推动，对全国都有意义。”

（二）顺德大部门制改革的做法

顺德在本次的地方政府机构改革中，于2009年9月16日公布了大部制改革的“三定”方案，对现有的党政机构进行整合优化。党政系统共综合设置了16个工作部门，其中党委部门6个、政府部门10个：如下图：

另设有一些归口管理法定执行机构，例如：城市管理行政执法局归口环境运输和城市管理局；企业投资服务局归口经济促进局；安全生产执法局和市场公平交易局归口经济促进局；行政审批管理局归口办公室；社会保障基金管理局归口经济促进局。从41个机构到16个机构，顺德的政府机构改革确实遵循了大部门制的管理趋势和本质要求，是按着大教育、大卫生、大文化、大产业经济、大社会管理、大公共服务的理念而构思的产物。由于具有真实的创新性，顺德的大部制改革被媒体誉为犹如“石破天惊”，引发了全国的关注。

（三）顺德的大部制的特点

顺德区的大部制改革，既遵循了国外通行的规律，但又不是照着西方国家的葫芦来画瓢的。中国和西方发达国家的国情不同，最明显的如，在行政层级中党政机构并存。此外，中国还没有完全实现工业化，市场经济还不完全成熟，公民意识有待加强和提高，社会管理任务仍然十分繁重，权力过分集中的弊端尚未完全克服，等等。顺德的大部制改革，很好地将中国特色社会主义和大部制共同原则结合起来，解决了很多难题，呈现出新特点。

1.妥善解决了党政关系问题

在机构改革中，如何处理好党政关系，能不能把党委、政府系统之间同类职责的机构加以合并设置，一直是最难的问题。就是到了现在，全国其他地方也还是止步于此，例如：办公室仍然按党、政分设，组织人事部门也仍然组织部与人事部门分设。可喜的是，顺德区做出了突破。党委不设置与政府对口的部门，工作密切联系的部门，则合署办公，例如：党委办与政府办合署办公；组织部与人事局以及编制办合署办公；宣传部和文体广电新闻出版局合署办公；社会工作部和统战部、工会、共青团、妇联、残联等合署办公；民族宗教和外事侨务局同侨联合署办公；政法委员会和司法局合署办公；创新性地实现了以党领政、党政联动，开创了党政同体、同心共治的新治理模式。

2.妥善地解决了权力过分集中的问题

从横向权能上分析，将权力划分为决策权、执行权和监督权，是一个客观规律和事实。对政府管理而言，如果把三权合一，同一个政府机构既当“组织员”，又当“运动员”，还当”裁判员”，弊端实在太多。由此，必须把三权分离，既相互制约又相互协调。现在，西方国家以及香港、新加坡等，在政府管理中就实行了决策权、执行权、监督权相对分离，既相互制约又相互协调的运行机制。针对我国目前普遍存在着行政权力“三合一”的情况，顺德大胆提出“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的新理路，其具体做法是：一是将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门负责人联席会议，这是决策权的集中化和上移；二是将执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化和下移；三是将监督权交予纪律检查委员会机关和政务监察和审计局，相对于其他行政部门而言，是独立化和外移，同时，也强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。顺德建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，比较好地解决了权力过分集中和缺乏监督的问题。

3.妥善解决了只重经济不重社会的问题

顺德区通过大部制改革，做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，真正转变政府职能，使政府全面履行公共服务职能。在当代，政府管理应向公共服务的方向转变，由“管制型政府”变为“服务型政府”。政府管理的目标就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。顺德按照大部制的要求，设立16个党政机构，虽然政府机构大幅度减少了六成，但是政府服务的职能却得到了全面的提升和加强。机构减少的目的，还在于开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。顺德大部制改革突出了政府的公共服务和社会治理功能，由此初步形成了全社会共同参与管理的新格局。

三、顺德大部门制改革的存在困境和原因分析

（一）顺德区大部门制改革的存在困境

顺德区的改革也并非顺风顺水。大部门成立后所浮现出的新问题，已成为制约改革进一步深化的困境。

1.部门整合面临困境

党政系统共综合设置了16个工作部门，其中党委部门6个，政府部门10个。如今要实行大部制，解决政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，要从现有行政机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。

2.人员分流面临困境

大部制改革需要优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，“优化”下来的人怎么办？大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关系到社会的稳定。

3.机制磨合面临困境

机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。党政系统共综合设置了16个工作部门，其中党委部门6个：纪律检查委员会机关、区委办公室、组织部、宣传部、政法委员会、社会工作部；政府部门10个：发展规划和统计局、经济促进局、教育局、民政宗教和外事侨务局、公安局、国土城建和水利局、文体旅游局、卫生和人口计划生育局、政务监察和审计局、环境运输和城市管理局。另设有一些归口管理法定执行机构，如城市管理行政执法局归口环境运输和城市管理局，企业投资服务局归口经济促进局，安全生产执法局和市场公平交易局归口经济促进局，行政审批管理局归口办公室，社会保障基金管理局归口经济促进局。其中突出的矛盾将是政企分开、政事分开，“大部制”的前提是“小政府、大社会”，在缺乏宽松的政治生态来培育市场、发育社会组织的前提下，大部制的机制磨合面临着困境。

4.运行监督面临困境

实行大部制管理后，部门合并造成的“强强联合”，由原来的几部门组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，是否会在权力高地上再堆起一个更高更强大的“超级行政部门”？对此，有人担心，届时“关键大部”很强很庞大，一旦管理不善，不仅现在个别部门对下漠视民意，甚至对上也会自视“坐大”。而能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。

（二）顺德大部门制改革的存在困境的原因分析

1.路径依赖

顺德推行大部门制改革，一般是通过强大的政治力量干预，短时期内将原有的职能相近，业务性质雷同的多个政府部门，经过合并重构，整合为一个新的更大的机构。地方政府大部门制改革是一种特殊的制度变迁过程。由于路径依赖的原因，这些由“被动”合并出来的新机构在运行过程中必定会受到原有的机构、职能与人员的“惯性”影响，甚至可能使“大部门”演变为“形同而神不同”的机构。

2.职责同构

在顺德大部门制改革实践中，政府常常遇到职责同构的阻力。一些上级部门过于强调本部门利益，利用种种方式来影响地方的大部门制改革，要求地方设置与之相对应的机构，以便于该部门的政令畅通及在地方开展工作时的便利。最常见的方式之一就是以行政垄断权利为基础的对地方资源配置弱化。与此同时，地方政府为了避免“下改上不改，越改越被动”的风险，以及为了不失去向上级部门争取资源的机会，往往将地方大部门制改革简单化，在机构名称职能上尽可能与上级部门保持一致。在没有实行上下机构对应设置的地方政府大部门制改革，在实际运行过程中，往往遇到更大的阻碍与压力。例如：实施大部门制改革后的社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，其工作繁忙程度可想而知。在这种情况下，单是基层政府改革后内部设置如何合理、运作如何高效，而上级没有实行大部门制改革，基层政府依然需要对应一大堆部门，效率很难提高，甚至有走回头路的可能性。

3.第三部门缺位

顺德大部门制改革的关键是转变政府职能，这就需要将政府自身的一部分职能让渡给市场或者社会，以寻求政府、市场与社会三者之间的平衡。经过多年的市场经济发展，市场已渐成熟，基本上可以承担政府让渡出来的这部分职能；但社会这部分力量则相对薄弱，第三部门发育不成熟，其数量与质量在目前尚无力承担地方政府所让渡出来的部分社会管理职能。因而，当地方政府一些职能需要从政府转移出去时，却没有相应的承接主体，这直接影响到地方政府的大部门制改革的进程。

4.人员分流困难，法律滞后

人员分流历来是顺德机构改革的重点问题又是难点问题。越是基层，其管辖的范围也越小，在机构改革中，可供人员分流的部门与企业也就越少。虽然地方政府大部门制改革并不以人员精简为重点，但由于部门的合并重组，改革后新成立部门的领导职数明显减少，这就带来了两个非常直接的问题。一方面，一些已经担任领导职务的公务员无法再担任主要领导职务；另一方面，非领导职务的一般公务员的晋升空间变小。大部门制改革必然触动政府内部许多利益关系，需要寻求利益博弈的均衡点，以减少改革的阻力。四、解决顺德大部门改革的对策

（一）重新梳理政府职能，设定绩效考核指标

顺德区的大部制能够紧紧围绕部门宗旨和目标来引导员工努力工作。大部制改革着力于探索地方政府职能转变，加强社会管理与公共指标的选取亟待量化研究。纵观有关政府绩效管理方服务。在上级政府部门指导下，区政府在机构设置时把职能方面的研究不难发现，目前大部分研究者都是采用定性分析的相近、相同的部门进行整合，有效删减了冗余的部门。自从顺德方法设定指标，难免显得过于主观化。如果从顺德区2011年8月启动了行政审批制度以来，拟将部分审批事项转文献中归纳、总结出一些指标之后，能在当地群众中取样进行移给社会组织或中介组织来处理。这些都将导致各级政府部门调查，采用因子分析、主成分分析等统计学分析方法对指标进门的权责进行重新分配。绩效管理是基于岗位职责进行的管行遴选，或许能提高绩效指标的科学度、合理度。要为政府部门建立绩效考核体系，首选要理顺政府职能。

(二)加强政府部门间的决策、执行、监督的分离与协调

目前顺德区的大部制决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。

（三）理顺综合管理部门与专业管理部门的关系

目前，顺德区的大部制应进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作，科学配置。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专门统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

五、结束语

顺德区大部门制改革的成功实践，其意义当然不会只限于自身的一隅范围。人们有足够的理由相信，在顺德区能够做到的事情，其他地方也一定能够做到；顺德区所走出来的这条路，也是其他地方应该要走的路。顺德区的县级政府改革是奠定国家基础的改革，顺德区的县级政府改革构成了政治体制改革突破口的突破口。因此，县级政府改革构成了整个政治体制改革突破口的突破口，成为推动全面政治体制改革的现实的、强有力的抓手。

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