摘要：高速路收费管理中存在高估投资、隐瞒收入、虚增成本、以公谋私、拖期还贷等不良现象，严重影响地方经济的发展，扰乱金融秩序，对社会经济发展造成不利影响。建议加强对高速路投资额、收费标准、收入水平及运行成本等方面的审计，并对相应的审计思路进行了初步探讨。
关键词：高速路收费制度 高速路收费审计 高速路收费管理
引 言
“经济发展，道路先行”、“要想富，先修路”，这些耳熟能详的民间谚语充分道明了交通条件在社会经济发展中的重要作用。道路交通作为一项基础设施，是任何投资项目可行性论证所必须考虑的重要因素。把道路交通比作社会经济大网的经纬线一点也不为过。新中国建立以后，特别是改革开放以来，我国各地的道路建设取得了前所未有的成就，并且结合我国国情适时推出了高速路收费制度，对社会经济的发展产生巨大的推动作用。然而，近些年来在高速路收费制度实行过程中出现了一些不尽人意的问题，这在客观上又对社会经济的发展产生较大的负面影响。本文拟就高速路收费管理中存在的问题展开分析，在此基础上探讨加强高速路收费审计的相关问题。
一、 高速路收费制度概述
收费制度作为经济制度的一种形式，应属于经济制度的第三层次，是资源配置的调节机制。从宏观上讲，即通过收费制度，对社会各种资源在各部门、地区、各生产单位间的流量、流向和分布进行调节，以形成或达到一种符合其价值标准的资源分布状态。
公路收费制度作为收费制度的一种，是近代随着公路事业的快速发展而出现的。从广义上讲，根据收费性质的不同，公路收费制度可分为间接收费制度和直接收费制度两种。间接收费制度指对通过公路的车辆不直接收取通行费，而是通过征收养路费、车辆购置附加费等交通规费或燃油税等税费变相收取有关费用，是一种隐形的收费制度；直接收费制度指对通过公路的车辆直接收取通行费，而不管其是否缴纳上述税费，是一种显形的收费制度。从狭义上讲，公路收费制度仅指直接收费制度。
在中国，早在1950年3月，原政务院制定了“用路者养路”的政策，对汽车、拖拉机征收公路养路费，这是新中国最早实行的公路间接收费制度。改革开放以来，随着国民经济的发展，为了解决资金不足问题，国务院决定开征车辆购置附加费，作为公路建设的一项长期稳定的资金来源，并于1985年4月发布《车辆购置附加费征收办法》。1986年9月，交通部、财政部发布《公路运输费征收和使用规定》，开征公路运输费。除国家明确规定的费种外，各省、自治区、直辖市还根据各自不同的实际情况开征了一些其他费种。大量公路交通规费的征集，对促进中国交通事业的发展，繁荣城乡经济，改善人民生活起到了积极作用。
中国公路直接收费制度始于20世纪80年代中期。为了支持公路事业的发展，1984年国务院第54次常务会议做出了“贷款修路、收费还贷”发展收费公路的重要决定，1987年国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》明确指出，“公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头，可以向过往车辆收取通行费，用于偿还集资和贷款。”1988年交通部会同财政部、国家物价局联合发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》（交通部88交公路字28号文发布），对于促进公路建设事业起到了重大作用。中国收费公路虽然起步较晚，但近年来发展速度较快，截止1996年底，全国已有收费公路项目1200多个，收费站点1800多个，收费公路里程超过5万公里。1997年7月，国家主席江泽民签署第86号主席令，颁布了由第八届全国人大常委会第26次会议审议通过的《中华人民共和国公路法》，标志着在经历了近百年的公路交通发展后，中国公路事业开始进入了以法治路的新时期。《公路法》中设立了专章对收费公路的管理做出规范，从而为公路直接收费制度提供了法律依据.
经济发展到一定程度后，民众的负税能力提高了，是不是就不需要高速公路的收费制度了呢？事实上，不可以这样简单的下结论。在经济发展水平较低时，政府需要做的事较多，而政府财政收入较少，民众的负税能力较低，征税对民众的损伤比较大，这个时候需要公共设施的收费制度。而当经济发展水平提高时，依据瓦格纳定律，民众对公共品的需求也在增大，政府的财政支出也在逐步提高，原来没有路的地区要求修路、原来路比较窄的也需要拓宽，这样就没有理由认为在经济发展水平较高的情况下民众的负税能力提高了，就不需要了收费制度了。其实，决定是否需要收费制度的变量是转移损失，是政府支出与政府收入的相对比较，而不仅仅是政府收入的绝对量。并且民众的负税能力也不仅仅是经济发展水平的函数，与一个国家的文化背景也是分不开的。与这个判断相反的事实是，以前许多采用不收费管理模式的发达国家也由不收费转向了收费制度，例如美国、英国、德国、丹麦、比利时等。对于美国而言，里根、布什及克林顿政府均提出减少政府在联邦资金和收费公路建设资金使用方面的干预；同时建议收费公路完成还债后，仍可保留收费.
二、高速路收费管理中存在的问题及其危害
任何一项初衷美好的制度一旦执行不利或被别有用心的人所利用，就会暴露出它的不足或弊端，高速路收费制度也不例外。诚如前文所述，高速路收费制度在繁荣地方经济、缓解政府资金压力等方面发挥了巨大的作用，但同时在制度运行中也出现了一些问题，给社会经济带来了一定的负面影响，主要表现在以下几个方面：
1．道路建设投资额高估。由于投资主体的多元化，使得项目投资额控制难度增加，高速路建设方为了实现拖延还贷时间、超额补偿成本等目的，在项目决算时人为高估道路建设成本。
2．收费标准不统一、制度执行不规范。各地高速路收费站收费标准带有较大的随意性，且地区之间差别较大。存在乱收费、人情收费、不开发票和出具废旧发票等现象。
3．收入不真实。随着经济的发展，地区之间各方面的交往日益加强，居民私家车拥有量也迅速增加，高速路实际车流量逐年递增。然而，多数收费站为了一己私利，仍然根据建设初期的收费预测结果上报过路费收入数，对车流量的实际变化对收入的影响不予考虑或考虑不足。导致上报收入不真实。
4．运行成本虚高。高速路建设部门为了拖延还贷期限，实现个别利益，在道路维护、人员工资、收费站点维护等日常运行成本核算过程中，人为虚增成本，造成运行成本虚高。
5．收费站成为小集团谋取私利的工具。据《法制早报》报道，高速公路在2005年十大暴利行业中榜上有名。原因在于个别小集团将国家托付的权力转化为谋取私利的工具。在一些收费站，普通收费员的月工资收入竟然高达8000～10000元，比厅级干部还要高，更不用说中高层管理人员了。这也是造成上述运行成本虚高的原因之一。
上述问题的存在，给社会经济的正常运行带来很大的负面影响：
其一，扰乱金融秩序。
以上收费部门高估投资额、隐瞒收入、虚增成本的直接后果就是国家贷款的偿还期限被实际上拖延。巨额的基本建设资金贷款不能及时、足额回收，造成金融机构的资金被长期占用，社会资金的流转速度受到抑制，严重降低了金融市场的效率，同时也扰乱了金融市场的秩序。这对社会经济整体效率和效益的提升是极为不利的。
其二，影响地方经济发展。
建设贷款一天没有偿还，收费站就一天不能撤销，直接受损的是高速路的使用者。车辆拥有者一方面交着养路费，一方面还要交过路费，他们本来就是在干着“前人栽树，后人乘凉”的事情，已经为社会基础设施的建设做了贡献，现在还要无故延长他们“贡献”的时间，大大增加了这些人（组织）的交通成本。据了解，从青岛市驾驶私家轿车到上海市往返一次仅过路费就需要人民币700元左右（相当于一个人乘坐特快空调车往返卧铺票的价格），更不用说高吨位的运输车辆了。过高的交通成本已经成为地区间经济交往所必须考虑的一个十分现实的问题，但以上这些问题不解决，交通成本就无法降低，地方经济的发展就必然受到影响。
其三，败坏社会风气、孳生腐败。
高速路收费部门之所以想方设法拖延还贷时间，延迟撤销收费站的日期，原因在于收费站已经成为个别人的“摇钱树”，他们可以从中攫取巨额经济利益。长此以往，必将孳生严重的腐败现象。这在社会上已经造成极大的负面影响，对社会风气扭转和净化十分不利。
三、加强高速路收费审计刻不容缓
（一）加强高速路收费审计利国利民
通过以上高速路收费管理中存在的问题及其危害可以看出，加强高速路收费审计已经刻不容缓。加强高速路收费审计有利于运输成本的降低，增进地区间的交往，繁荣社会经济；有利于稳定金融秩序、节约社会资金，提高社会资金的使用效率；有利于揭露腐败现象和遏制腐败现象的孳生。加强高速路收费审计是一件利国利民的好事。
（二）加强高速路收费审计的几点建议
结合前文的分析，笔者认为，加强高速路收费审计应当从以下几个方面入手：
1．高速路投资决算审计。
高速路投资决算审计的审计对象是高速路竣工后所编制的工程决算文件，审计目的在于对决算书的真实性、合法性和科学性进行评价，及时发现或纠正高估投资额的现象，以便防止日后“超额补偿”问题的出现。
审计过程中可以考虑聘请外部工程技术专家介入。在实地考查的基础上，根据高速路的设计文件计算施工工程量，然后套用所在地区的道路工程施工定额计算被审项目的定额工程造价，并结合项目自身特点及材料价差对该定额造价进行调整，进而得出被审项目的实际造价。将实际造价与项目决算文件进行对比分析，得出审计结论。高速路投资决算审计实质上是对决算文件的再评价，可以有效防止投资额被高估。
2．高速路收费标准及制度执行审计。
该项审计的目的在于发现乱收费、人情收费和不开发票等问题。高速路收费标准及制度执行审计可以采取以下两种方式进行：
（1）不定期不告知抽查式审计。即审计人员会同道路稽查人员以“事前不告知”的形式“微服私访”，在高速路出口处抽查过往车辆，检查收费标准与车型是否一致，有无过路不收费、不开发票、提供废旧发票等现象。
（2）实时审计。即开通高速路群众监督热线或在高速公路网站上开设高速路收费投诉专栏，通过群众匿名投诉的方式实现对高速路收费活动的实时审计，及时发现和纠正不规范的收费行为。
3．高速路年收费规模审计。
高速路年收费规模审计的目的在于对高速路年收费收入水平进行测算和确认，发现和制止隐瞒或低估收入的现象。为银行调整还贷期提供依据。
高速路收费规模审计可以采用蹲点抽样审计的方法，即由审计人员亲临收费站蹲点统计车流量，并分别不同车型测算全年平均车流量，据以推算年收费总体水平。具体操作上，至少应当以一年为一个审计周期，在每个月份（或每个季度）分别开展2～3天的蹲点抽样审计，然后采用简单平均或加权平均的办法测算全年的平均车流总量，然后结合不同车型的收费标准测算全年收费总额，并与收费部门上报总收入进行对比分析。
需要注意的是，在审计、测算过程中应当充分考虑“五一”、“十一”、“春节”等节假日车流量剧增的影响，即抽样选点及分析计算过程中既不能以偏概全，也不能忽略这些特殊时段对收入的影响。
4．高速路运行成本审计。
高速路运行成本审计的审计目的在于对帐面运行成本的真实性和必要性进行评价，进而发现和制止虚增成本、超额补偿、攫取超额收益等问题，同时也为还贷期的调整提供依据。
高速路运行成本主要由三部分构成：道路本身的维护成本、收费站维护成本和收费人员的人工成本。
道路本身维护成本审计应当在综合考虑道路资质、施工特点、建设质量、当地自然条件、年均车流量、物价水平等因素的基础上展开。
收费站维护成本审计应当结合自然环境、年均车流量等因素评价站内设施的必要性，在此基础上结合设施的设计特点和额定功率测算年使用成本（包括折旧水平）。
收费员人工成本审计首先应当结合收费口数量判断所需人员编制，检查是否存在“超员”问题；然后以当地平均工资水平为基础，考虑野外作业津贴、夜间作业津贴等因素确定月工资水平，据以检查是否存在利用收费站谋取不正当利益、虚增运行成本等问题。
5．高速路成本补偿及贷款偿还审计。
根据前述投资成本、收入规模、运行成本等项目的审计结果，可以估算出每年可用于补偿成本、偿还贷款的资金来源。在此基础上结合最初的投资协议确定投资补偿额，检查是否存在超额补偿问题，并函证贷款银行，检查高速路收费部门是否按规定将资金余额全部用来偿还贷款，是否存在囤积资金拖延还贷问题。对于年收费水平明显递增的应当建议银行缩短还贷期；对于已经还清贷款的收费站，应当建议上级主管部门及时撤销收费站，将道路管辖权移交地方公路管理局。
总结
本文从当前高速路收费管理中存在的问题及其社会危害出发，得出加强高速路收费审计刻不容缓的观点，在此基础上提出加强高速路投资成本、收费标准、收入规模、运行成本及贷款偿还等五个方面审计的建议，并对相应的审计思路进行了探讨。在这里，这些建议及探讨只是针对高速路收费审计的特殊性而提出的，在具体审计过程中还应与相应的传统审计方法相结合。通过对高速路收费审计工作的加强，可以有效地揭露和制止收费管理中不规范、不合法的行为，为社会经济的稳定、高效发展保驾护航。
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