乡镇财政负债问题与对策研究—以东莞市樟木头镇为例

摘要：乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。近年来，我国乡镇债务规模呈上升趋势，有些地方债务包袱承重，已影响到基层组织的正常运转和经济的可持续发展。本文以广东东莞市樟木头镇的债务问题为基础，剖析了近年来乡镇债务持续增长的主要原因。

本人认为地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，解决乡镇财政困境的前提是理顺省、市、县、乡各级政府财权和事权的关系。加强对乡镇财政的监管是提高乡镇财政效率，解决财政困境的基本保证，精简机构和人员，强化领导责任是解决财政困境的现实途径。

关键词：乡镇政府负债问题研究樟木头镇

引言

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。乡镇财政负债使乡镇财政成了“吃饭财政”。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负耽禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

一、乡镇负债的现状

1、乡镇负债的界定

为了更好地对樟木头镇乡的负债进行分析，我们有必要对乡镇负债的界定进行详细的阐述。我们所说的乡镇负债是指乡镇政府在履行其职能的过程中，因各种原因所发生的各种债务的总和：它不包括乡镇政府下属的乡镇企业和其他集体经济组织的借款，但如果后者的借款是由乡镇政府作担保的，就应该视同乡政府的负债。

乡镇债务是指乡镇政府作为债务人按照协议、合同的约定或者依照法律、政策的规定在一定期限内必须以乡镇财政收入向债权人承担的资金偿还义务。这一概念界定包含了三层统计学涵义：①乡镇债务的举借主体是乡镇政府。换句话说，只要不是乡镇政府举借或担保的债务就不能算作是乡镇债务。我国正处于经济转轨时期，乡镇政府“政企不分”的现象由来已久，至今在一些地方还一定存在。而对乡镇政府所属企事业单位的债务是否纳入乡镇债务统计还要作具体分析。对所属事业单位在未进行法人单位登记之前形成的债务，应进行债务划转，不应纳入统计；但是因各种原因不能进行划转的，应纳入统计。对于乡镇政府在开办乡镇企业时以乡镇集体经济组织名义的借款，所办企业已经解体的，应纳入统计；所办企业还存在的，应进行债务划转，不应纳入统计，划转不了的，应纳入统计。②乡镇债务是帐面债务和帐外债务的总和。按照“一级政府、一级财政”的原则，乡镇债务实际上就是乡镇财政债务。《中华人民共和国预算法》规定，地方各级预算要按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。当乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，就体现为赤字。乡镇作为我国最基层一级的政府，既不能发行货币，也不能发行国债，乡镇赤字主要是通过举借债务或拖欠来弥补，此时乡镇财政赤字就转化为借款和各种应付款，形成了乡镇帐面债务。同时，因所属企事业单位改革改制、国家政策调整、工作任务压力、项目工程完工未决算、欠款未清算等原因，乡镇政府不得不去清偿的债务，尽管暂时还未在乡镇财政决算表中体现出来，这实际上就是帐外债务。③乡镇债务既包括乡镇政府信用借款，也包括乡镇政府的拖欠款，还包括乡镇政府担保的债务。乡镇政府通过信用手段向金融机构、企事业单位、个人取得的借款，是按照协议、合同的约定必须偿还的义务，理应属于乡镇债务。乡镇政府欠发财政供养人员的工资以及拖欠由乡镇政府投资兴建的各种公益事业的工程款，根据乡镇债务的定义，这些欠发的工资和拖欠款理应成为乡镇债务。由乡镇政府担保的各种借款，并不必然形成乡镇债务，但如果被担保单位能够按时履行偿还义务，乡镇政府就可以免除担保责任，否则乡镇政府就要履行偿还义务，从而形成乡镇债务。从风险管理的角度，乡镇政府担保的债务在没有偿还之前应纳入乡镇债务进行管理。

2、乡镇负债的种类。乡镇负债可以从不同的角度做不同的分类

主要有以下两种分类方法：

负债的隐秘程度可以把乡镇负债分为显性债务和隐形债务。

显性债务主要指向上级财政部门借款、向银行贷款、向信用社等法人单位借款、统筹中借款和其他借款。隐形负债一般有欠发工资、拖欠工程款项和其他欠款；其他方面转嫁的债务如政府同意的行政政企事业单位高息集资、参股等造成的不良资产引发挤兑事件的垫付资金；基金会破产乡镇政府承接的债务；税收征管虚假积存的收入空转；历年隐性挂帐衍生的财务赤字；为企业担保形成的债务；财政虚列收支以及挪用各种专项资金形成的财政缺口等。

从乡镇政府承担责任的直接程度可把乡镇负债划分为直接债务和或有债务。所谓直接债务是指乡镇政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务，突出的如近年来乡镇政府拖欠教师及其他公务人员的工资、向企业法人和个人的借款等。或有债务是指在特定条件下乡镇政府所承担的责任和履行的义务，如为了保持社会稳定而由乡镇政府所承担的清退农村合作基金会所形成的债务，政府为乡镇企业提供的担保贷款，企业破产时所形成的一部分债务等。

从负债的期限来看，乡镇负债分为短期负债和长期负债。负债对股东的约束主要表现在削减现金流和带来的破产威胁。当企业拥有的偿还期在一年之内的短期负债越多，股东手中可自由支配的现金流就越少，对股东过度投资行为的约束就越大。同时，短期负债越多，企业面临的破产威胁也越大，迫使经理提高资金的利用率，创造更多的现金流以偿还到期的债务，所以，短期债务越多，股东因享受“恬静生活”而放弃投资项目的可能性就越小。而长期负债的偿还期限比较长，对企业短期内现金流支出压力比较小，所以，当企业拥有的长期负债越多，对股东从事投资不足和过度投资的约束力就越弱。短期负债越多，对股东过度投资和投资不足行为的约束力就越强。

尽管我们可以从表述上把乡镇负债分为这样两类，但事实上这些责任和义务全部内含于政府的职能和行为之中。不过，前者有法律明确规定、政府公开承诺和政府的特定政策；后者法律虽然没有做出明确的规定，但事实上政府有不可推卸的责任，或者政府出于“道义”、现实的社会压力和客观事实而不得不去清偿的债务。乡镇负债有其自身的特征。乡镇债务资金的获取不同于强制性的税收和规费。

二、乡镇财政负债的成因分析

（一）收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度却不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。

在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县（市）每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。1998年湖南涟源市给白马镇下达税费包干基数中，除各主体税收以外，还有罚没收入21万元，契税1万元，特产税26万元。而据该镇税源根本就难以完成主体税收任务，契税没有税源，就特产税来说，根据中央的据实征收原则，很难完成。该镇是财政补贴乡镇，没能完成的税收任务就在财政拨款予以扣除，该镇只好加大对农民收费力度，以弥补没能完成的税收任务和财政赤字，结果造成紧张干群关系，在1998年7、8两个月里接连发生两起涉农恶性事件。

与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。1997年，涟源市白马镇为满足全镇教师工资和日常开支，需资金231.5万元，涟源市财政负担113万元，镇财政按20元/人标准向农户收取教育附加费，实际可收取76万元，结果还有42.5万元只能依靠财政负债来筹集。从2002年开始教育经费改由市财政负担但是，市（县级市）财政的负债规模也很大，结果还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和地市财政对义务教育等公共产品的经费投入。

（二）国家财政转移支付制度的不完善、不明确，国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降。

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。

但是我国现行转移支付制度存在的许多方面的问题：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而省以下的各级财政转移支付制度和不完善，即使是中央对地方的转移支付也存在不同程度的截留，真正能到乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方竞争财政资源。②转移支付制度与分税制存在冲突。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行事实上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。

（三）监管制度不健全，财政资源使用效率低，进而形成大规模的财政负债。现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国乡镇来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使乡镇人大代表难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。

乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力。很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。

（四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素。

尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者几百人，一般乡镇都在一百人以上。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级财政供养人员约1316.2万人（不包括不在编人员），加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。

另外成因不止这四方面，还有乡镇政府自身管理不严，吃喝浪费严重、接待费用高等。

三、以樟木头镇为例

东莞樟木头镇负债问题调查：

改革开放初期，广东东莞市樟木头镇凭借政策和地缘优势，在急剧工业化过程中，主要依靠厂房、商铺租赁和房地产业，创造出一个红极一时、被誉为“小香港”的发展神话，成为珠三角地区农村发展的典型。但对房地产业过度的依赖，以及经济发展方式单一粗放，使得“小香港”发展优势不再，负债问题日益突出。

（一）东莞樟木头镇负债现状

1、庞大的债务

走进樟木头镇，一眼望不到边的是一栋栋大大小小的工业厂房和星罗棋布的工业区。但这些厂房并未给社区带来预想的收入，社区渐渐陷入负债的深渊，一些社区甚至要用六成以上的收入去偿还银行利息。

石新社区位于樟木头镇东部，管辖面积6.8平方公里，常住人口17288人，其中2258人为原居民，现有工业厂房60多栋。石新社区委员会提供的数据显示，石新社区2012年总负债2.66亿元，总收入4067万元，总支出3916万元。石新社区居委会委员蔡日华说，2012年社区总共偿还银行本金1681万元，每月338万元收入当中约47%用于偿还银行利息，其余支出都是公共管理支出和居民福利、分红支出等。

樟木头镇圩镇社区财务信息公开栏2012年11月公布的数据显示，该社区负债近1.2亿元，其中贷款约7875万元。樟木头镇镇委委员黄育辉说，圩镇社区2012年财政收支约为负400万元，亏损比上年减少了约100万元。由于银行评级较差，银行利息高达8厘多，圩镇社区每月收入100万元中，差不多有66万元用于还贷款利息。

黄育辉说，截至2012年10月，樟木头镇9个社区的总负债额为8.42亿元，其中银行借贷共有7.1亿元，村一级的银行利息支出占总支出的33.3%。

为了维持社区的正常运转，目前一些社区需向镇政府、企业甚至个人举债。比如，2012年11月公布的数据显示，圩镇社区向镇财政分局借款1757万元，向承达厂借款148万元，向个人借款1119万元。

“最近几年由于政策限制，基本没有新增银行借款，但是如果按照前几年的还款进度，一年还几百万，既有债务只怕是30年也还不清，一些财政收支为负数的社区更是不知何时才能还清债务。”一位社区干部说。

2、发展之困

依靠土地资源，负债发展出租物业、开发商品房的单一房地产经济模式在珠三角并不鲜见。大量外来人口拉动了商品房买卖、租赁市场，企业聚集也推动工业厂房遍地开花，房地产收入成为当地清偿债务的主要来源。然而随着经济形势的变化，这种单一的房地产经济正遭遇种种尴尬和困难。

厂房整合遭遇资金瓶颈。“由于厂房面积限制，难以引进大型工业企业。我们也想把一些小厂房整合成大型厂房，但是一旦进行整合，就得把现在的企业赶走，招租大型企业也需要时间。缺少改造的资金不说，整合期间没有租金收入，财政收支就可能出现负数，社区日常刚性支出也难以负担。”蔡日华说。

不合理规划造成资源浪费。宝山工业大厦是圩镇社区建设的一栋8层高的工业厂房，总面积约3万平方米。记者在宝山工业大厦看到，一楼、七楼、八楼已经租出，三楼、四楼全部空置。黄育辉告诉记者，由于地理位置不好、规划设计与客户需求不符等原因，这栋楼自1994年建成后，就一直空置，直到2012年才部分出租。为了顺利租出去，2012年投入了大量资金改造升级。

大量土地被用于发展工业厂房和商品房之后，目前樟木头镇社区土地资源几近枯竭，社区居民增收面临困难。

（二）社会的呼吁

呼吁改革与减负同步

记者调研了解到，石新社区只剩下最后一块约20万平方米的未利用地。黄育辉说，目前樟木头镇社区可利用的土地已经很少，并且社区基本上拿不到用地指标。

失去土地之后，社区居民的收入并没有保障。圩镇社区一位有近10年村代表经历的村民告诉记者，现在每个月村里给每位村民50元口粮费、管理区每月给每位村民130元的补助，130元中还要扣掉88元的社保费，每年分红300到400元左右。“这些钱买米都不够。”这位村代表说。

“以前这里香港老板多、企业多、人气旺，现在人少了很多。以前早上从虎门镇运回来1万斤蔬菜，不到3个小时就全部批发完了，现在每天最多只需运回4000斤蔬菜，还都是定点供应的，根本不敢多运。”一位在樟木头某大型菜市场做了近10年蔬菜批发生意的蓝老板告诉记者。

“现在樟木头的外来人口少了，房子租不上价，一间房每月只能租到150元，以前至少能租到250到300元。”一位村民说，为了维持生计，他现在只好找时间打零工

记者采访中，针对如何改变现状，让樟木头镇重新焕发勃勃生机，大家提出了一些意见和建议。

改革社区集体经济运营方式，提高运营效率。蔡日华表示，目前社区居委会委员兼任社区经济联合社理事，集体物业是居委会在打理，但实际上居委会的管理职能和经济联合社的经营职能应当逐步分开。“集体经济赚1000万还是亏500万，居委会委员的工资都是雷打不动的，这就缺乏合理的激励机制促进经济发展。”蔡日华说。

逐步减轻社区负担，促进良性循环。黄育辉建议上级政府协调商业银行降低对社区贷款的罚息，仅采用基准利率以减轻负担。黄育辉说，以圩镇社区为例，经常由于还利息不准时、转贷不准时，被银行降低信用等级的同时还要面临罚息。我们希望银行尽量减少罚息，让这些社区轻装上阵谋发展。

镇里也积极为社区减轻一些负担。目前，樟木头镇已经从财政收入中划拨出5%为社区承担治安、卫生等公共支出。

企业呼吁社区居委会或经济联合社减少对企业的不合理干涉。樟木头镇某社区招商办提供给记者的标准厂房租赁文本显示，“在租赁期限内，工厂的厂长由甲方(社区居委会或经济联合社)负责委派，其费用由乙方(租赁方)负责承担，厂长管理费用为每月人民币不少于1500元，乙方应于每月15日或该日之前向甲方支付当月厂长管理费用。”樟木头镇银洋工业区一位企业主说，养着社区派来的一个人，给企业增加了不必要的负担，如果能够减少对企业自主经营的干涉，那么对于营造良好的管理环境、吸引企业入驻、增加社区收入都会有很大好处。

四、乡镇财政负债的后果与影响分析

1、乡镇负债严重影响了基层政权的正常运转

乡镇财政是具有财政运行能力的最低一级财政，它在整个财政体制中既是财政收入的第一个入口，也是财政支出的最后一个出口，对上是整个财政体制稳定运行的基础，对下直接面对社会公众，最贴近于社会生活。乡镇政府负债严重影响了基层政权的正常运转，越来越大的乡镇债务已经严重弱化了本级政府的财政汲取能力，导致乡镇政府缺乏履行其职能的最基本的手段与能力。

2、乡镇政府负债(债务)是当前乡镇治理中的重大难题

据统计,截止2000年,我国近5万个乡镇政府负债总额达2200亿元,乡镇平均负债达400余万元(王令,2000)。庞大而沉重的乡镇负债,不仅影响到中国乡镇经济的健康持续发展,农民收入的增加和农村基层政权的建设,也严重威胁着国家的安全。

3、乡镇负债制约了地方经济和社会事业的发展

乡镇财政困难，必然影响县级财政收入，因为县级财政大多是农业财政，从1994 年实行分税制以来，伴随着农业税的取消，乡镇财源极大萎缩，财政困难必然影响经济发展和环境的改善，影响区域经济发展，进而影响整个宏观经济运行，导致经济状况进一步恶化，失业率进一步上升，形成经济和社会恶性循环。

4、乡镇负债引发了严重的社会危机

乡镇政府负债损害了政府的威信和诚信度，降低基层政权的权威，在某些地区已经引发了激烈的农村社会矛盾。长此以往，乡镇政府存在的价值就会被质疑，其合法性就会大打折扣，当乡镇风险积累到一定程度就会自下而上、由局部向全国波及全局，影响整个国家的财政安全和社会稳定。

5、乡镇负债影响了乡镇日常工作的开展

财政收入有限用钱地方太多。当前许多乡镇领导都时常觉得“缺钱”。随着集资提留的终止和农业税费的取消，乡镇一级的财政顿时陷入困境，入不敷出。然而经济社会的发展却一刻也离不开资金支持，无论是迁村并点还是建厂办园，无论是筑桥铺路还是盖楼建校，无论是公共服务还是公益事业，离开了资金都将是空谈。单纯依靠上级财政拨付，维持机关运转尚且困难，更别谈产业机构调整了。许多乡镇领导上任后第一件事就是想办法“化缘”。由此也导致了乡镇政府负债严重，乡镇干部垫款普遍、工资福利长期拖欠等衍生问题。

6、乡镇负债影响了乡镇政府形象

乡镇债务已成为拖累乡镇正常运转的最大困难和障碍之一。尤其是近年来由基础设施和民生建设投入而造成的新型债务呈现增加之势。更令人担忧的是，有的乡镇盲目追逐GDP，热衷政绩工程、形象工程，超负荷举债，已经严重影响了乡镇正常运转、基层执政能力。

以上种种，不仅破坏了基层政府形象，也易引发社会不稳定事件。

五、乡镇财政负债问题的对策建议

乡镇负债导致农村统分结合的双层经营体制中“统”的功能严重弱化，无能力为农村经济发展提供产前、产中、产后服务，制约了农村集约化经营、社会化服务和产业化的发展，影响到了基层组织的号召力、凝聚力、战斗力，影响到农村社会的稳定和农村基层政权巩固。为了从根本上解决乡村债务问题，确保农村经济健康快速发展，须做好一下几项工作：

1、清理债权债务，严肃工作纪律

把完善约束机制，化解乡镇不良债务作为一项硬任务，列入干部任期目标和年度工作目标中，采取先清查后处理的办法，全面清查、清欠乡级债权债务。注重研究化解债务矛盾的有效措施，抓两头，带中间，实行党员干部带头还款的办法，带动群众，教育群众。对于乡干部中出现的贪污、挪用公款、负债数额较大构成犯罪的，应及时报请有关部门追究刑事责任，对于够不成犯罪的、工作渎职失职的，应给予必要的党、政纪律处分；对于乡帐目屡清屡乱的，对负有责任的乡领导及财务人员应及时给予应有的处罚，就地免职或及时调离工作岗位。对于坚持财务制度的单位及领导，应通过各种方式予以表彰奖励，做到奖惩分明。具体工作中要尽快建立干部待岗培训机制，就是对于犯错误的干部或是不适合财务工作的干部采取待岗培训的办法，统一由上级部门进行培训教育，合格后再予以安排，而对于那些屡教不改的害群之马，则应及时清理出干部队伍，以达到纯洁肌体、教育干部的目的。

2、发展乡村经济，增加农民收入

解决乡镇负债问题的最直接、最根本的出路在于大力发展乡村经济，切实有效地增加农民收入，促进农村经济繁荣，壮大集体经济，增强乡集体自身的造血机能。壮大集体经济绝非是简单的乡村集体贷款办企业，而是要稳妥地将集体财产以公开招租的办法，稳定地获取收入，这需要基层干部及群众长期的共同努力，需要几届领导班子的共同奋斗，只有乡镇经济发展了，群众生活有了进一步的改善，集体收入稳定增长，才能为农村提供更多、更好的优质服务，才能促进农业生产，增加农民收入，促使农村经济全面健康持续发展，形成良性循环，从根本上彻底解决乡负债问题。

3、精简机构，理顺站所关系，规范乡镇工作职责

乡村工作纷繁复杂，各级驻乡镇单位强调条条管理，互不隶属，增加了基层的工作量及工作运行过程中的阻力，为了进一步提高乡镇工作效率，应尽快打破门户之见，切实理顺乡镇各站所关系，建立相互监督、相互促进的管理机制，实行工作考核以块块为主，监督检查以条条为主的管理办法，以实现最优配置，减少行政运行成本，同时要规范乡级工作职责，不直接介入微观经济活动，做到市场能办的决不插手，需要政府服务的也绝不退缩，尽量不干预农民的自主经营权，增强政府角色意识，规范行政行为，加大宏观管理力度，实施全方位服务，为农村经济繁荣、社会发展提供最佳服务，奠定良好的组织基础。

4、加大民主化管理力度，规范乡镇财务支出

一是要做到公开的程序规范、内容规范、时间规范、形式规范、管理规范，保证公开的及时性、准确性、真实性、经常性，将乡村财务、政务公开切实落实到实处，并做好相关配套工作，严格依法处理“公开”出来的各种违法违纪的人和事，切实维护村民的合法权益，通过公开来化解干群矛盾，融洽干群关系，达到“给群众一个明白，还干部一个清白”目的。

二是要规范乡镇接待标准，关键在于管住领导者自己的嘴。“其身正，不令而行”，目前基层具体工作中，对大吃大喝放任不管与“一毛不拔”都是不正确的，都会给基层具体工作带来难以克服的困难。应因地制宜地制定出切实可行的招待办法，进村吃派饭或吃工作餐，在乡镇一级采取饭菜“一碗端”的办法，既可以为乡镇节约有限的资金，又可以避免乡镇相互攀比，利用吃喝搞不正之风，同时还可以缓解干群矛盾，融洽干群关系，增进干群感情。

三是要健全财务管理机制，提高基层财务人员的素质。对于乡村管理的资金要进一步加强内部监督职能，严格进行内部控制，明确干部在财务上的职责，淘汰不合格人员，采取会计委派制，采取“村帐乡管、县站审计、互不挪用、互相监督”办法，以保证有限的资金发挥出应有的作用。

四是加强集体资产管理，限制非生产性支出。具体要建立健全以下几项制度，即建立健全集体资产投资使用制度，做到科学使用，做到不盲目决策投资办企业，不盲目学习外地经验，不脱离本地实际情况高达标升级活动；建立健全集体资产清查核实制度，包括货币资产、实物资产、经营性资产和非经营性资产纳入帐内管理；建立健全资产评估制度，确保集体资产稳值增值减少流失；建立健全拍卖、租赁公开招标制度；建立健全回收资金管理制度；建立健全村、站、所定期审计制度，确保集体资产出售后，资金合理使用，确保乡村资产保值增殖。

五是规范农村税费收缴工作，及早实施费改税和农税送交制。在“三提五统”等各项税费收缴中，要严格按照国家规定，严禁不合理收费，同时对于极个别只要权利，不履行义务，有偿还能力而不还款的人，通过法律途径限期依法清欠，形成“热炉效应”，以弘扬农村正气。

5、进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式

乡镇财务管理工作不仅关系到农村各项事业的健康稳步发展，而且关系到农村经济体制改革的成败，关系到基层政权在人民群众中的威望和凝聚力，要按照分稅制财政体制的总体要求，加快乡镇财政体制的改革步伐，科学合理地确定乡镇财政体制，从传统的生产性财政模式转向与市场经济体制相适应的公共财政模式。在兼顾县乡利益的基层上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡级国库。上级财政部门及有关单位应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要。

6、完善基层干部考核办法

完善干部政绩考核制度，对干部政绩的考察要结合其自身所处的大环境，考核干部政绩从全局出发，不囿于一个地方，孤立、片面地进行考察，政绩应是群众公认的、经得起历史检验的真实的，不仅要看基层干部上了多少项目，投入了多少资金，做了那些看得见的政绩，同时要对干部工作中的干群关系、负债情况、项目的三大效益（经济、社会、生态）等潜绩方面进行全面的评价，并将考核意见与干部使用培养相结合，避免少数人为了个人的政绩而不顾实际地去铺摊子、增投入，增加乡村债务负担。

六、结论

在当前社会阶段，我国乡镇政府的债务问题已经成为影响和制约农村经济社会文化事业发展的重大问题。要认真分析乡镇债务形成的原因，采取有针对性的措施，不断减少和化解债务，切实促进农村经济快速发展

参考文献：

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