公路工程监理存在的问题及对策研究

摘要：公路建设行业作为国家重点发展六大产业之一，正以蓬勃的生机、惊人的发展速度成为朝阳产业，其所带来的丰厚经济利益和社会效益正日益显露出来。作为公路工程参建方之一的监理单位，其在工程建设过程中所发挥的监控、督导、评价等重要职能变得越发的必要和关键。本文从探讨工程建设监理的基本概念、内容开始论述，分析我国公路工程质量监理现状分析，从监理体制，监理范围。监理收费三方面分析我国公路工程监理存在问题，并针对性就如何完善公路工程监理体制和模式进行对策探讨。

关键词：公路工程；质量监理；信用评估；体制

一、绪论

国内通称的工程建设监理，在国际上是属于工程咨询或项目管理的业务范畴，它是通过由多科学、专业构成的技术密集型组织。对建设活动进行监督与管理。工程咨询或监理企业被看作是一个智能型服务性的企业或高智能的人才库。在国外一些经济发达的国家，特别是英，美等工程咨询或监理业的发展已有近百年历史，建筑立法相当完善，形成了一整套科学的管理体系，工作程序化，技术规范化，管理科学化，组织现代化。国际咨询工程师联合会（FIDIC），根据业主的需要，就咨询工程师与业主的合同关系，还制定了专门的通用的准则——业主与咨询工程师项目管理协议书（ICRA 80PM），它规范了咨询工程师的从业行为及内容，咨询工程师可以为业主提供经济可行性分析、财务管理、技术转让、工程咨询、环境评估、施工管理、采购与发包、代办事项等各种服务。

我国的公路工程质量管理工作是随着公路建设实践与经济发展而展开和完善的。20世纪70年代末，我国从日本引起全面质量管理的理论。在大量研究、建设实践基础之上，制定了《关于保证基本建设工程质量》的若干规定，完善工程质量管理手段。20世纪80年代以来，为了适应我国以高速公路为代表的公路建设新时期的需要，各级交通主管部门围绕质量管理，开展了大量的研究，进行了多项实验，在总结以往公路建设经验基础上，更新和出台了一系列有关勘察设计、施工、试验以及质量检验等方面的规程和规范。为加强公路建设管理，贯彻实施公路建设项目法人责任制度、招标投制度、工程监理制度和合同管理制度，确保工程质量和投资效益，交通部制定了《公路建设四项制度实施办法》自2000年l0月1日起施行。我国工程监理体制经过了几个阶段的演变，到1996年，工程建设监理制在全国全面进行推广。

二、我国公路工程监理现存的问题及原因

公路工程监理在我国全面推行十多年来，成绩斐然。通过实施项目监理，我国成功地建设了如京津塘高速公路、沈大高速公路等一批国家重点建设项目，在保证工程质量、提高投资效益方面发挥了重要作用，为我国工程项目监理制建设积累了丰富的经验，以致受到了社会的广泛关注和普遍认可。但不容回避的是，在我国公路工程监理行业，无论是工程监理的理论体系，还是工程监理的实践，都仍然存在着不少问题，如：监理市场管理的不规范、监理企业为承揽业务而故意压价造成恶性竞争、监理人员职业道德的匮乏、监理企业产权的不明晰、监理人才储备的严重不足、以建设单位为首的社会各界对监理单位的信任度不足等等问题造成了监理企业发展的方向性、规范性不强，也同时造成了监理市场的混乱。需要指出的是，这些问题的产生往往和国家的行业体制交织在一起，原因十分复杂。如果这些问题得不到很好地解决，将阻碍监理行业的进一步健康发展。本节从以下几个方面对目前我国公路工程监理行业存在的突出问题进行分析和归纳，找出问题的成因。

（一）监理体制

从总体上看，当前公路工程监理体制中的主要弊端是政企不分、机构重叠、职能交叉、效率低下，缺乏活力和竞争机制。随着经济体制改革的深化，其弊端日益暴露，具体表现在：

（1）没有真正实现社会化监理在中国，产权不明晰是许多国有企事业单位的通病，而在工程监理行业中，产权不明晰的现象同样存在。现阶段，绝大部分监理企业皆为各级设计研究院或大专院校的下属（附属）分支部门。名义上独立于各级设计院和大专院校之外，但监理企业的高层的聘用、任命皆由上级院所或院校专管领导决定，各项重大的组织变革也严格的受到上级专管领导的控制和监管，监理企业的自主权被严重剥夺。而监理企业和设计院或大专院校在管理和组织构架方面有很大的不同，上级设计院所或大专院校的过多于预和控制，严重制约了监理企业的变革和创新，也严重阻扰了员工的工作积极性，使监理企业的自主发展之路严重受阻。

（2）监理市场行为不规范在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂靠监理证照，业主私招乱雇，系统内搞同体（或连体）监理的现象，致使工程监理的作用在相当多的项目上还没有充分发挥出来。有些监理单位还不是真正独立的法人实体，既不独立核算，更不自负盈亏：有的挂着监理企业的牌子，有监理任务时就临时拼凑人员，没有监理任务时，这些人就解散或转移，严重影响监理人员从事监理工作的事业心、责任心和积极性。

（3）监理人员，一兼多职。由于监理机构不具有独立性或只是相对独立，监理人员仍受原单位管辖。在这种情况下，他们势必还要负责原单位的工作，甚至于在原单位分管的业务量要大于监理业务量，而且由于人事制度方面的原因，他们在工作中不能不听命于原单位，所以他们不可能全身心地投入到本职的监理工作中去。监理人员在其位而不能很好地谋其政，所承担的监理工作就有可能出现漏洞，甚至会给工程带来损失或隐患。

（4）监理机构良莠不齐公路建设进入市场经济后，公路工程建设项目必须对承包商公开招标，也必须对监理机构公开招标。为了能参与项目竞争，打入公路建设市场，社会上其它非公路建设行业也纷纷组建公路工程监理机构。但它们只顾及到了行业特征而忽视了专业区别，有些地方成立的监理机构基本属于仓促拼凑，根本就不具备应有的公路工程监理能力。

如济荷高速公路工程项目施工准备过程中，质量监理面临的主要问题有：制定工程质量计划；分析识别和规定施工过程和工艺顺序，对主要工序因素进行分析，做出控制目标计划，使施工过程受控：完善采用新设备、新工艺、新技术，先进检测手段等，保证工程质量和合同工期；有效组织并协调各施工要素（人机材物）；编制各类管理方案，如质量体系文件、施工组织设计、作业方案等。其中最关键的问题是施工组织设计的策划和编制，施工组织设计的策划依赖于规范的监理机制。

（二）监理范围

我国目前对公路工程项目实施监理基本上停留在项目的施工阶段，仅极少部分涉足设计阶段。而所谓的工程项目全程管理在我国的公路工程监理行业，基本没有。监理企业的业务范围的单一，容易造成人才的需求渠道相对狭窄，不利于人才的吸收与培养；也容易造成利润来源的相对单一，抵御市场风险的能力也明显减弱，这些都严重制约着中国的监理企业发展和壮大。随着工程建设法律体系的完善、施工队伍自身素质的不断提高，监理的重点必须要转移到项目决策和设计阶段。据统计资料分析表明，随着工程项目建设的进展，影响投资的程度逐步减少，项目投资控制的关键在于施工之前的投资决策阶段和设计阶段，并且投资决策确定以后，设计质量对项目投资影响起着决定性作用。设计质量的高低，设计进度的快慢也直接影响项目建设进度和水平。目前仅有极少量的工程项目实行了设计监理，从监理的成效来看是比较成功的。国内外实践己表明，工程设计监理大有可为，不失为提高投资效益，确保工程质量的重要举措之一。

（三）监理取费

我国现行工程监理取费费率标准过低，导致监理公司资本积累缓慢，监理工程师待遇偏低，影响企业和行业的发展。在公路工程建设行业，国内的监理服务取费标准远远赶不上按FIDIC土木工程施工合同条件进行工程管理的国家或地区，在那些地区监理人员的个人收入是同等设计及其他技术人员的1.5~2倍，而我国还不足同级技术人员的二分之一。国内监理服务的取费标准也远远低于勘察设计的取费标准：现在国家规定公路工程监理服务的取费费率是工程造价的1.6％左右，勘察设计的取费费率在工程造价的2．5％-3％左右。

三、公路工程监理完善对策分析

（一）体制改革思路

公路工程监理机构与业主或相关行政主管部门的关系，既不能是附属型的，也不能是连体型的，而必须是分体型的，二者在人事上、经济上应该是互不牵涉的各自独立的关系，在工作上应该是相互对立又相互统一、相互制约又相互协作的关系。如果做不到这一点，不论采取什么样的措施，实际工作中的监理都将是苍白乏力的。纵观经媒体披露的我国公路工程质量事故，不难发现，事故原因之一就是监理机制不健全，监理措施形同虚设。所以必须大力强化监理机构的独立化，否则就不能从根本上保证监理工作的质量。

监理机构独立后，应成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业，要努力面向社会、面向整个公路建设市场寻找业务。这样做的好处，一是形成公平合理的竞争机制，使每一个公路建设项目经过选择，都能由最好的监理机构来监理；二是在竞争的条件下，监理机构为自身的生存和发展考虑，自然而然地就会尊重知识、尊重人才，不断提高业务素质和工作能力，在工作中也自然而然地就会一丝不苟、兢兢业业，从而在最大程度上确保工程质量达到一流。

（二）构建公路项目监理的新模式

在新模式下，业主赋予监理企业开展全过程、全方位的项目管理工作的权力，包括项目的整体策划与控制。表面上看，业主几乎将所有的风险都转移到监理企业的头上，但实际上，如果不能在项目的实施中对风险进行认真的识别和有效的管理，这种模式会给双方带来较大的风险。

对于业主而言，将大部分风险转嫁给监理企业的同时，也失去了对项目相应的控制权。业主应该明白转嫁大部分的风险会带来两个潜在的后果：要么监理企业已经将风险可能带来的损失考虑到监理服务费报价中去了；要么监理企业面临财务危机，无力承担因风险带来的损失，无法继续完成对项目的全面监管。又因为对一个项目来说，监理企业的唯一性，如果监理企业不积极合作或能力不足，业主面临的风险反而更大。这是在项目监理新模式中业主必须面临的决策风险和组织风险。

对于目前我国工程监理企业而言，它不仅要承担项目施工过程中的风险而且要承担项目决策、设计过程中的风险，如果监理企业受困于自身技术资源的限制，无法良好地掌控设计和施工监理全过程，其风险反而会大于传统监理模式中其承担的风险；另一方面，国内监理企业普遍存在自身的管理能力不足的问题，如果难以有效地对设计单位和施工企业进行控制和管理，则会面临较大的组织风险。

（三）监理信用评估制度的设想

无信市不立，无法信不灵。信用意识和法制建设是社会主义市场经济最重要的两枚砝码。不提倡信用观念意识，势必会导致公路建设监理市场失信行为盛行；不完善的法制建设，势必会导致公路建设监理市场中地方和行政势力干扰、应得利益保护不够、履约能力差等现象猖獗，守信者得不到保护，失信者得不到应得的制裁。当前，建立监理信用评估制度已迫在眉睫，交通主管部门应做好监理发展的长远规划，着力研究和实施治本之策，最大限度地发动广大监理人员的创造力和参与热情，真正形成统一开放、竞争有序的监理市场的“社会保障系统”，最大程度地提升监理行业的社会价值。

监理信用评估制度的规范性运作必须有法律法规的支持，目前当务之急是建立健全监理信用评估体系的规章制度。监理信用体系的良好运行的关键环节则是通过市场之外的第三方独立运作信用评估具体事宜，在法律允许的范围内通过搜集和客观分析各种信用记录，为客户提供当事人信用状况等证明材料，帮助客户判断和控制信用风险，同时也帮助监理人员强化信用意识、监理企业树立名牌信念，壮大发展空间和平台。

四、公路工程监理案例分析

（一）项目案例背景介绍

济南至菏泽高速公路位于山东省西南部，是山东省交通“十五”发展计划及2010年发展规划目标“五纵连四横、环绕山东”公路网主骨架的重要组成部分，同时也是交通部新近规划的国家重点干线公路网布局规划中东营至香港(口岸)公路的重要组成部分。济南至菏泽高速公路北接京福(京沪)高速公路及济南市绕城高速公路南段，南连日照至东明高速公路，是菏泽、济宁、泰安西部等地市通往省会城市济南的交通捷径。济南至菏泽高速公路大羊至王官屯段共分六个合同段，即第九至第十四合同段，路线全长76.882387公里。采用双向四车道高速公路标准，计算行车速度120公里/d时，路基宽度为28米，桥涵与路基同宽。本项目位于山东省西南部的鲁西南地区，黄河下游东部，东平湖东南部，路线从东北向西南延伸，北接济南市平阴县境，东邻泰安市和济宁市，南连菏泽市。本合同段路线所经地带大部分为黄泛冲积平原，地面起伏不大，线位处海拔高程在36-46米之间，地势平坦开阔，由于该区域属黄河水系灌溉区，其间沟壑纵横、村庄密集，道路网四通八达。本段土质主要为粘土、亚粘土、亚砂土等。

（二）项目监理体系

质量保证是指“质量管理的一部分，致力于提供质量要求会得到满足的信任”。本项目中质量保证体系是一种管理手段，包括质检体系、试验体系和测验体系。通过质量保证体系，达到质量的全面控制。

①质检体系

项目经理部设质检部，作业班组设质检员，实行分级质量管理。每道工序都必须经过作业班组质检员自检、班组间质检员互检、质检部质检工程师联检，在自检、互检、联检基础上，确保工程质量。

②试验体系

项目部设中心试验室，为中心试验室配备相应的仪器、设备，保证满足工程试验需要。试验室严把施工材料进场关，筑路、结构用材进场前必具有厂家出具的产品质量合格证及其主要技术指标文件，经试验室在现场按有关试验规程规定抽检合格，并取得监理工程师签证批准后方准进场备用；同时严格执行试验规程，确保每项工程开工前有标准试验，施工中有试验检查，完工后有真实、准确、完整的试验数据，以充分反映结构实体内部质量状况。

（三）进度管理

①在施工项目的实施进程中，实行施工进度控制，进度控制人员经常地、定期地跟踪检查施工实际进度情况，收集各项工程进度材料进行统计整理和对比分析，确定实际进度与计划进度的关系，及时调整并将结果上报，以确保各个阶段性控制工期按期完成。进度控制是一个全员、全过程、全方位的动态管理，我们将在保证总工期的前提下，制定出符合实际的生产进度计划，采用流水作业和平行作业相结合的施工方法来控制总工期。

②利用微机管理，对进度的各项指标每天进行监控、调整，抓住关键工序合理组织施工。运用科学手段，合理安排各分项工程的施工计划，严格执行整个工程的月度和周度的施工作业计划，使工程施工按计划有序地进行。

③实行目标控制，节点考核。施工过程中运用网络技术，以合同工期和各控制性工期为目标编制出总网络，并将目标细化到接点上，层层分解至各作业层，各作业层根据总网络的要求，进一步细致地编制自己的“子网络”和工序衔接网络，使作业层的每一专业、每一工序、每一工种的作业都在网络中运行，工程进度始终置于总目标控制之下。

（四）安全管理

(1)建立安全保证制度

①制定安全生产目标，实行单位连续安全生产天数累进奖励制和事故当事人与领导责任追究制，采用行政和经济相结合的奖罚办法，每月考核，月底兑现。

②建立安全工作“日查月审”制度。

③各专业作业班组都必须结合工程特点，补充制定完善的安全施工规制度，报项目经理批准后认真贯彻执行。

④各种机械设备均由经考核合格的专职人员操作，严格执行操作规程。

(2)安全管理的具体实施

①组织全体职工学习有关安全规章制度，树立“安全为了生产、生产必须安全”的指导思想，坚持“安全第一、预防为主”的方针，把施工中安全工作置于工作首位。

②严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，按国家劳动保护法配备相应的劳保用具，对职工进行安全卫生教育，减少职业危害。

③设立专职安全员，负责安全检查、监督。遇恶劣气候(风力6级以上)影响施工安全时，禁止进行露天高空、起重等作业。风雨之后，检查工地临时设施、脚手架、机电设备、临时线路等有发生倾斜、变形、漏雨、漏电等现象，及时修理加固，有严重危险的立即排除。

五、结语

目前我国公路项目建设监理体制中的主要弊端是政企不分、机构重叠、职能交叉、队伍庞大、效率低下，缺乏活力和竞争机制，随着经济体制改革的深化，矛盾日益突出。