城市化进程中失地农民的社会保障存在的问题与对策

摘要:我国在城市化迅速发展的同时，土地以每年数百万甚至数千万的速度递减，失地农民的人口急剧增加。对农民来说，土地是他们的主要生产资料，是他们生存、生产和发展的基础，承载着劳动资料和生活保障的双重功能，农民失去了土地，也就失去了最基本的生活保障，却没有被纳入到城镇最低生活保障中，也享受不到和普通市民一样的待遇。由于角色的突然转换加上原先低成本的生活方式的失去，征地补偿标准低，生活无法保障，失地农民这一特殊群体的社会保障问题亟待解决。本文通过对造成失地农民社会保障问题的原因分析，提出了明确土地产权；规范征地安置行为，合理补偿失地农民；加强失地农民就业训；完善失地农民的社会保障体系等方面的建议。

关键字：城市化失地农民社会保障

一、失地农民社会保障存在的问题

（一）失地农民就业问题突出

城市化过程中大量农民失去土地，成为城市化浪潮中一个庞大的弱势群体。失地农民的就业问题十分严峻。

一方面是就业渠道少，并且缺乏稳定性也是业已存在的严重问题。失地农民的就业渠道大致有两种：一是在本地企业务工或者开店创业。这些农民有的会随着企业技术进步以及用工市场化，由于自身缺乏知识技能而失业。二是外出做建筑工人、跑运输、搞装修、干零活、摆地摊、装卸等短期的临时性的工作。受季节性或者市场需求等影响，失地农民就业不充分或失业。[ 张彦丽，王峰：《失地农民就业问题研究》，《新疆农垦经济》，2006年12月，第2页]

另一方面政府和社会缺少对失地农民的就业培训，使一些农民出现失地即失业，一些失地农民被城市边缘化，不能较好的融入城市社会，回到农村又没有劳作的土地，不得不游离于城市与农村之间，造成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的局面。

（二）征地补偿不合理

目前，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征用耕地的土地补偿费，应为该地被征用前三年年均产值的6~10倍”，“而安置补助费最高不得超过被征用前三年年均产值的十五倍”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年年均产值的三十倍”。[ 曹洁清，任茜，张雁凌：《城市化进程中失地农民社会保障问题：成因分析与对策构想》，《山东财政学院学报》，2007年第1期，第88页]一方面所谓“前三年平均产值”并不能体现土地最佳市场价价格，同样的土地种粮与种中药材、果木等经济作物的收益差别相当大。如果农民前三年只种粮食作物，征地自然就按粮食作物来测算土地的产值，在农产品价格低迷的情况下，农民征地补偿就明显受损。另一方面，这种只限最高价，却不定最低保护价的做法，明显地站在征地者的角度，较少顾虑对农民权益的保护，以致在实际中，国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距巨大，这种征地补偿实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会，农民在农地转用过程中应当享有的土地增值收益被剥夺了。

（三）土地征用及管理程序不规范

政府征用土地在实际操作中存在不规范的现象。一是被征地主体参与不足，农民利益诉求渠道不畅。《土地管理法》规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际操作中,集体在征地过程中的参与程度有限,更不用说农民。在征地程序上，农民完全处于被动和不平等的地位，没有话语权，征地听证也仅仅是流于形式。二是补偿资金易产生暗箱操作。我国对征用土地补偿标准、方式、方法,虽有明确规定,但在实际中，征地主体不按规定发放土地补偿使用费的现象频频出现，各方利用权力大量“挤占”对农民的补偿，扭曲了政府、用地单位、农民集体和个人之间的土地收益分配关系。

（四）失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平偏低

对于农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能，一旦土地被征用，他们的养老保障就会出现后顾之忧，而目前普遍实行的货币补偿办法并没有很好地解决这一问题。一次性货币安置只为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接，随着领取的一次性补偿金的逐步用完，失地农民的社会保障问题就突现出来。失地农民的社会保障覆盖面窄，其中医疗和失业保险的参保率尤为低，保障水平低下。目前各地农村的养老金发放标准大部分在二、三百元,有的地区甚至不到一百元,这种养老金水平在当前农村较低消费水平的情况下也只能维持温饱。另外,失地农民随着城市化的发展最终转化为城市市民,而城市的消费水平远远高于农村。生活成本大幅度上升,失地农民想靠这点微薄的养老金在城市安心无忧的养老几乎是不可能的。如此低的保障水平,失地农民无法安享晚年,将极大地束缚失地农民养老保险工作。失地农民并没有纳入城镇最低生活保障，他们当中有一些特困户，生活水平明显处于国家公布的最低生活水平以下，由于没有政策支持而缺乏保障。[ 张红艳：《城市化进程中失地农民社会保障的政府职责对策研究》，中央民族大学硕士学位论文，2010年4月，第32页]

二、失地农民社会保障困难的成因

（一）法理原因

农村土地产权关系模糊。按《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》的规定，农村土地属于乡、村、组集体经济组织所有，但在现实中，乡农民集体经济组织并不存在，村农民集体经济组织实际缺位，村民小组则只是农村群众性自治组织，不具备行使农村土地处置的权力，从而造成农民集体土地所有权主体的严重模糊。我国目前的土地制度从权属关系看是土地集体所有，农户家庭联产承包经营，所有权和经营权相分离。在经营形式上是农民家庭经营与集体经营相结合的双层经营，集体拥有土地的所有权，但集体拥有的只是部分的所有者权利。土地集体所有者产权不能自由转让，只能依法在一定期限有偿出租或让渡其使用权，不能买卖土地产权，这使国家基本垄断了土地的一级市场，可以根据需要对农村集体所有土地实行了强制性征购，仅需支付一笔在土地实际市场价格中占比例很小的补偿费，无须进行等价交换的市场买卖，土地市场增值收益的大部分为各地方政府所得。我国二十多年家庭承包制的制度变迁，已使农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到充分体现，但土地处置权始终没有，由于农民没有完整的土地产权，农地自由流转受到了严格的约束和限制，而村级组织可随意操纵土地流转、热衷于转让和租赁土地。其侵犯农民的物质利益和经营自主权，农民无力抵制。导致了土地征用过程中，利益各方都出于各自利益最大化的考虑来多征多占，侵犯农民的权益。

（二）社会体制原因

长期以来的二元经济社会结构体制是形成失地农民社会保障难题根本性原因。在我国城乡分割的二元体制下，土地是对农民家庭保障最基本的经济基础，也是其最后的一道生活安全保障。土地就是农民的就业岗位，离开土地他们将没有其他就业途径和渠道；土地收益也是农民家庭收入的主要来源，甚至是唯一来源；在土地福利性均分的原则下，我国实行的农村土地家庭联产承包经营制具有极为重要的社会保障功能，它把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。土地承包制在保障农民基本生活、维护农村及全社会的稳定，在缓解工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无法估量的作用。我国农村的土地不是一般意义上的土地资源，具有经济价值，还具有很强的社会、政治功能。长期以来城乡社会、经济的二元结构使农村社会保障的起点很低，政府对农村的社会保障投入几乎为零，绝大部分农村地区没有养老、医疗及失业保障，而且城乡差距还有进一步扩大化的趋势。农村土地事实上成为国家赋予农民社会保障的载体。在城市化进程中，因征地权滥用、没有妥善处理离地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，失地农民严重边缘化，使他们面临着极大的社会风险。[ 宋青峰，左尔钊：《试论失地农民的社会保障问题》，《农村经济》，2005年第5期，第78页

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（三）地方政府原因

地方政府征地容易带有随意性，没有顾及产权的排他性，轻易否定了农民集体所有者对土地的自主权。征地补偿制度在征地前缺乏透明度，被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权被剥夺；征地过程中不仅补偿标准偏低，而且又没有替代保障措施配套，近忧远虑使失地农民上访不断。“圈地风”盛行，“征而不用”现象非常普遍,失地农民意见很大。政府“低征高卖”，农民十分反感。“暗箱操作”，腐败孳生。征地的经济补偿难以解决失地农民以后的生活、就业和社会保障等一系列问题。征地的补偿安置费分配混乱，村级留用资金管理失控；缺乏相应的就业补偿机制，失地农民就业困难。当前的用地制度使政府成为进行征地补偿的唯一责任人，但在市场经济条件下，政府不能提供具体的就业岗位，无法直接解决失地农民的就业安置，失地农民的就业问题成为征地以后最大的社会问题。现行征地补偿中不包含社会保障，失地农民抵御生活风险的能力急剧降低。农民失去了土地这一基本的、也是最后的传统保障手段，通常又没有条件进入现有的社会保障体系，而一次性补偿获得的现金十分有限，难以作为失地农民进行自我保障的经济基础。因此，失地农民如果不能尽快取得新的就业机会或其他收入来源，往往很快转化为既无收入、又无保障的贫困人口。[ 宋青峰，左尔钊：《试论失地农民的社会保障问题》，《农村经济》，2005年第5期，第35页]

三、解决失地农民社会保障问题的政策建议

（一）明确土地产权

要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须用发展社会主义市场经济的思维模式来探讨农民的土地征用问题。首先要明晰农民的土地财产权。根据产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有的占有、使用、收益、处置的完整物权制度，切实保障农民土地财产的合法权益。二是建立健全平等的土地交易制度。对经营性建设用地，不能采取强制性征地，应在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。对协议出让农民集体土地使用权的，无论是出租土地的租金、入股土地的股权，还是转让土地使用权的价格，必须由农民集体土地所有者代表、土地承包经营者和投资方共同组成的协商组织谈判确定，达成的协议须受本集体经济组织成员监督。三是建立公正的农地流转收益分配机制。为了让农民从土地上获取长久稳定的收益，可以对经营性项目所征用的土地，允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，获得土地增值带来的收益。对失地农民宜采用土地入股的方式，让他们从土地上得到长久稳定的收益。[ 李亚华，《解决失地农民保障问题的几点思考》，《武汉大学学报》，2004年5月，第362页]

(二)规范征地安置行为，合理补偿失地农民

给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。目前，在江浙等地已经出台了《关于对失地农民实行生活补贴的实施意见》、《关于做好农户承包地使用权流转工作的若干意见》和《关于实施<宅基地管理暂行办法>的有关补充意见》等政策和法规，对保护失地农民利益作出了具体规定，并收到了一定的效果，值得进一步推广。完善市场化的征地安置制度, 建立合理的征地补偿和利益分享机制。尊重农民集体土地财产权, 以法律形式明确赋予农村集体土地产权主体及农民对土地的占有、使用、收益、处理和转让等权利。明确界定公共利益范围, 严格实行公益性用地征用与经营性用地征收制度。政府除国家公益性用地可先征为国有外, 其他类型的征地应允许农村土地集体所有权主体直接进入建设用地市场, 由农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。同时，合理制定征地补偿标准，进一步细化补偿项目, 扩大征地补偿范围, 使征地补偿做到同地同价。

（三）加强失地农民再就业培训

通过就业换取保障，减少了失业保险基金的支出，也减轻了政府的财政压力。[ 张红艳：《城市化进程中失地农民社会保障的政府职责对策研究》，中央民族大学硕士学位论文，2010年4月，第14页]

努力拓展就业渠道，建立失地农民就业保障机制。再就业是解决失地农民生存和发展的根本途径，只有再就业才能为失地农民提供稳定的生活来源，也可减少失业给政府带来的财政压力和社会风险。因此，各级政府要高度重视失地农民的就业保障工作。对于因政府行为而失地的农民，应一律将其纳入城镇社区管理和就业服务范围；对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收减免、贷款、场地等方面给予其与城镇下岗职工同等的扶持政策；积极开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位；加快市场建设步伐，为更多的失地农民从事二、三产业创造条件；建立安排失地农民就业数量与用地单位用地规模挂钩制度；对“零就业”的失地农户，应采取特别措施重点给予照顾；政府和有关部门应将被征地农民就业技能培训列入重要议事日程。加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业的能力，促使失地农民实现充分就业。

（四）完善失地农民的社会保障体系

1、建立失地农民的社会养老保险。大部分被征地农民不了解社会养老保障，不清楚养老保障政策，对社会养老保障政策的主动性不高，对“保险”不信任，加之保险的回报周期过长，社会保障的程序繁杂，支付保费后不能在短时间内见到效果，都影响了失地农民参保积极性。我们应当提高失地农民参加养老保险的意识，让农民意识到社会基本养老保险可以为他们提供维持基本生活的资金保障，真正实现老有所养。征地单位、政府、失地农民三方共同承担养老保险的缴费，降低失地农民的经济负担，这样政府可以更好地引导农民使用耕地补偿费用，应将失地农民纳入养老保险的补贴范围，减轻农民缴纳社会基本养老保险的负担。[ 曹艳凯，成华威：《城市化进程中失地农民的社会保障问题研究》，《金田（励志）》，2012年第10期，第288页]

2、建立医疗保险制度。对于失地农民，可以建立多元化、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基金。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度(由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度)。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。

3、建立适当水平的最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，也是公民的生存权得到保障的重要体现。其覆盖的范围应当是全体公民。失地农民属于社会的边缘群体，在现行实施的最低生活保障的范围之外，政府应考虑建立失地农民的最低生活保障制度，让生活在当地最低生活水平以下的贫困的失地农民进入最低生活保障范围，享受最低生活保障待遇。具体来说：科学确定最低生活保障线标准。从维持基本生活的物质需要、当地人均消费水平、地方财政与乡镇集体的承受能力等多方面来设计，从而保证失地农民的生活水平不能低于被征地前的生活水平。

四、结束语

对失地农民社会保障问题的研究其现实与理论的意义重大，但任重道远，需要不断的探索与创新。在政府主导型的经济社会发展模式下，地方政府的政策干预促进了经济的高速增长，也导致了社会不公平的加剧，造成了农民利益的受损害。要解决失地农民的生存和发展问题，就必须规范政府征地安置行为，合理补偿失地农民，加强对失地农民就业培训。最重要的是，为失地农民建立社会保障体系，以保障为基础，为他们的发展提供良好的社会环境。

五、参考文献

1、王芙蓉：《当前我国失地农民社会保障问题与对策》，南京师范大学硕士学位论文，2012年5月

2、张彦丽，王峰：《失地农民就业问题研究》[J].《新疆农垦经济》, 2006, (12)

3、曹艳凯，成华威：《城市化进程中失地农民的社会保障问题研究》，《金田（励志）》，2012年第10期

4、张红艳：《城市化进程中失地农民社会保障的政府职责对策研究》，中央民族大学硕士学位论文，2010年4月

5、曹洁清，任茜，张雁凌：《城市化进程中失地农民社会保障问题：成因分析与对策构想》，《山东财政学院学报》，2007年第1期

6、李亚华，《解决失地农民保障问题的几点思考》，《武汉大学学报》，2004年5月

7、陈海军：《土地征收中农民利益保护问题研究》，湖南农业大学博士论文，2012年

8、王佳丽，於忠祥：《土地征用问题的根源探析》，《现代农业科技》，2007年第12期

9、赵伊娜，肖红波：《浅析城镇化过程中失地农民的权益问题》，《甘肃农业》，2006年第2期

10、宋青峰，左尔钊：《试论失地农民的社会保障问题》，《农村经济》，2005年第5期

11、杨重光.城市化过程中土地政策调整与人口户籍变更[J].中国土地科学,2000年6月