城镇化改革中农民的社会保障问题研究

摘要:随着我国经济的发展和城镇化的不断推进，农村土地大量被征用，产生了一个独特的社会弱群体——失地农民。由于社会保障制度、政策、法规不健全，实施措施不配套，失地农民成了城镇与农村之间的无着落的边缘群体。他们缺乏稳定平衡的社会保障，引起了社会的广泛关注。农民土地被征用之后，如何合理妥善地安置失地农民，如何解决和处理失地农民的社会保障问题，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定发展及和谐社会建设的关键。因而，进行失地农民社会保障问题研究不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的实践意义

关键字：城镇化，失地农民，社会保障，可持续发展

一、城镇化改革中农民社会保障现状

（一）农民的基本权益没有得到充分保障

在城镇化改革过程中，出现了大量失地农民，他们没有工作，失去了土地就失去了他们的生活保障和经济来源。失地农民的形式主要有两种：一是城市郊区大量土地被征用，随着城镇经济发展和工业化商业化的快速扩大，郊区的开发是不可避免的。二是城中村的集体规划改造，这也是城镇发展的必然趋势。农民的权益不仅仅是土地权益，伴随着土地的失去，他们还失去了发展的权利。既然“失地”是无可避免的，那我们能做的就是事件发生后避免或者减小其造成的危害。当然，共赢是最佳局面，但目前还无法达到。

就目前针对失地农民社会保障权的实现状况，主要采取以土地换取社会保障的思路，即根据我国物权法的规定，在征收集体所有的土地时，除了足额支付土地补偿费安置补助费用外，还要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。仅靠补偿安置方式其实质是将失地农民的补偿权与社会保障权混为一体，在实践中不利于失地农民基本生存权益的保护。

土地是农民最基本的生活保障，被征收的土地往往是象征性的补偿，无法支撑基本的生活保障以及日后的可持续发展，他们被迫进入城市从事非农业生产。然而这一特殊群体并不能完全融入到城市的居民生活中去，他们没有医疗保险，没有社会保险，没有社会福利，没有社会救济，最关键的是他们只会农业生产，连支撑他们生活下去的生存技能都没有,仅靠经济补偿迟早是要坐吃山空的。

（二）失地农民大多缺乏可持续的生计保障

失地农民的可持续发展是失地农民就业安置等社会保障的首要问题，也是我国解决失地农民就业安置问题的关键。失地农民可持续发展是实践科学发展观的要求，我国失地农民可持续发展缺失的根本原因是现行就业安置的期限短、补偿费用低、社会保障缺失和缺乏就业培训。解决失地农民可持续发展的着力点是创新观念，赋予农民土地财产权、加强失地农民的就业培训和对失地农民实行优先就业、指导就业。

按照可持续发展的标准判断，我国现行的失地农民就业安置还存在较多的问题。主要表现在：一、是现行就业安置的短期性。二、是征地补偿费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础。三、是社会保障缺失，一旦失地农民没有可持续生计的依靠，将存在生存困难的问题。四、是就业培训跟不上，失地农民缺乏可持续发展主体能力。

（三）城镇拆迁的补偿规则不完善

房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，时常引发恶性事件和群体性事件，造成社会不良影响。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足以使其安居或者没达到拆迁户的心理价位，将事件带入主观化、个人化，这些都是规则不完善导致的。人员安置和集体土地上的房屋拆迁补偿没有法律法规的依据，拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定的因素。

二、农民在城镇化改革中社会保障缺失的原因

（一）城乡二元社会结构是社会保障问题根本障碍

城乡二元社会结构是社会保障问题根本障碍，还是以城乡二元分割的思维考虑城镇的发展。政府管理仍然未能从城乡统一协调、有利于城镇化健康发展的角度谋划长远的发展。城镇化过程中忽视了城乡二元结构问题；未能从现阶段经济和社会发展水平的基本状况出发，为农村劳动力向城镇转移创造就业环境和生存条件。对城镇化进入加速期，政府理论准备不充分和思想观念认识不到位，长期形成的城乡“二元”分割的治理思路、政策体制和管理体系，仍然影响着地方的经济社会发展和城镇化规划。

（二）思想观念错误认识是社会保障问题深层原因

盲目相互攀比城镇化率的高低，导致了急于求成和无序发展的倾向。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，不仅表现为城市人口比重提高的过程，还是城市体系和功能不断发展完善的过程。我国城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进，不宜在城镇化率上互相攀比。一些地方把推进城镇化片面地理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重，相互攀比城镇化率的高低，片面追求城区和规划区的扩张；城镇拆迁规模过大；一些城市脱离本地实际，搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，带来不良影响的同时政府也累积了严重的债务。

对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。城市区域不协调，重形象而忽视功能, 重扩大规模轻管理和资源保护，重城市建设而忽视产业拉动，重工业发展轻第三产业等问题较普遍。许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，而忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本公共需求和基本社会保障。大拆大建、城镇面貌短期内改观等成为了政绩考核的标准之一。体制和政策方面的缺陷和不合理的激励，导致城镇化发展中最为重要的“人口城镇化”的目标被忽视。

（三）社会保障立法不健全是社会保障问题主要原因

引起社会保障制度不健全的原因是相当复杂的，主要有以下几个方面的因素：

1、社会整体制度供给环境的约束:在宏观层面，社会整体制度不健全决定了社会保障制度的不健全。在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段，我国社会出现了明显的制度不健全的现象，实际上存在的整体社会制度不健全必然影响和反映到社会保障制度的供给上来，造成制度不健全。

2、宪法秩序、文化背景与意识形态的约束:在社会法则层面，宪法秩序、文化背景与意识形态也会在一定程度上导致社会保障制度不健全。第一，意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力, 从而减少交换过程中的成本费用。第二，文化是一种历史传统的积淀，文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响。第三，宪法秩序是作为一种既定的确立集体选择的基本规则。

3、社会保障制度执行主体的约束:在执行主体层面，执行者的意愿、能力、执行力也同样会影响社会保障制度实施。制度创造主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。由于受法制现实运作的复杂性的影响,法律制度的具体执行效果并不如人意。因而这种制度安排的具体执行不力而造成的实际制度残缺或者不健全。

三、解决农民社会保障问题的对策

（一）改革城乡二元体制

著名经济学家厉以宁指出，改革城乡二元体制主要从：统筹城乡改革作为国家战略、开展理论研究大胆改革试验、改革农村产权制度搞活经济、完善土地承包适应规模经营等方面来改善。

改革建议：

1、允许农村承包土地和宅基地使用权流转：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。坚持农村基本经营制度，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。在农村土地承包制不变的条件下，农民根据自愿原则，实行承包土地使用权的流转，尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，促进规模经营，并发展农民专业合作组织和农业产业化经营。此外，外出务工的农民，或家中缺少劳动力的农户，把所承包的土地存入农村信用社，按年取得利息；

2、允许承包地和宅基地的抵押：在目前的法律框架下，农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有，农民只有使用权，因此，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城乡二元体制的改革中，应当允许农民抵押承包地和宅基地。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及加速城镇化有序进行的一件大事；

3、改革将带来内需大突破: 中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费，尤其是民间消费，虽然近年来有所增加，但与投资带动相比，依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。扩大内需关键是迅速提高农民的收入，调整农民的消费结构。城乡二元体制改革，将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化。全世界最大的待开发的市场在中国的农村。中国的农民，包括迁居城市的农民和继续留在农村的农民，是一个数量十分庞大的“待富”群体，一旦他们走上小康、富裕的道路，将对中国经济、乃至世界经济产生难以估量的影响。

（二）加强政府、企业、农民自身对社会保障制度的重视

提高农民自身享受社会保障权利的意识，并对城市管理者及居民进行相关的普及宣传。

1、做好宣传培训工作，提高农民思想文化素质，包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面的素质；

2、提高农民工的法律意识及自我保护意识，加强法律宣传活动，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益。加强对群众关注度高、反响强烈的案件的援助力度，深入开展对典型案件的解剖分析，进一步提高农民工对法律援助工作的认知度，提高法律援助工作的社会影响力；

3、要让政府意识到，不能以牺牲农民的利益为代价来换取经济的发展。实行城市居民与农民同工同酬，不带歧视和偏见，提高农民的工资，使他们有能力支付社会保障的费用，打消他们不能加入社会保障的顾虑。

（三）加强立法，完善司法保障

立法保障是国家权力机关通过制定、修改和完善法律的手段，让法律与时俱进，有法可依；而司法保障是国家权力的执行机关也即执行过程中的保障。农民社会保障的法律体系还有待完善。随着社会的不断发展，各种新的事态和冲突将会不断增加，国家需出台各种新型适用的法律法规来确保农民的权益不受侵犯。司法的不断完善让案件更公平公正，消除农民心中被法律忽视或者歧视的心理。

1、国家需加大对农民的社会保障立法力度，解决立法空白和立法不到位等问题。对现有的社会保障法律法规进行修改完善，使其更合理更人性化（或者是对弱势群体的更多人文关怀），并且可操作性更强；制定出台专门的《农民社会保障法》，对农民养老、医疗、失业、社会救济等法律保障制度作出明确规定，专门的立法一来可以让其更具有针对性，二来提高农民的存在感。

2、加强司法监督，包括行政监督和群众监督，降低群众监督的门槛，建立多渠道的监督机制，防止权力一手遮，要让上访多路直达。让中央巡视组变成常驻。及时严肃处理违反法律、法规，侵犯农民工权益的事件，要让执法犯法的罪加N等，不敢越雷池半步。使农民权益能获得充分的保障，确保农民能享受现代社会给他们带来的社会保障成果。

（四）构建具体制度，逐步建立健全农民社会保障体系

04年三无农民的不完全统计为4000多万，《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国农民工总量为2.6亿人，比2011年增长3.9%。其中，外出农民工1.6亿人；本地农民工1亿人。农民工即进入城镇从事非农业工作的农民。农民工从某种意义上讲是农民“进阶”的产物，未来将完成大部分的农民到农民工的转变。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保障的需求也存在较大差别。由于农民工这一群体就业灵活、流动性强、收入水平低等特点，必须根据农民工自身的特点建立起适合农民工的社会保障制度。

1、建立分类的保障体制

作为新生代的农民工，他们更年轻，接受的教育更高，总体素养更高，也更青睐大城市的生活，对于这类长期在城市生活，有固定工作和住房，已经融入城市生活的农民工，他们已经和真正意义上的城镇居民没有很大的区别，可以把他们纳入现有的城镇社会保障体系。

而对流动性强、收入低的农民工，把他们一并纳入城镇保障体系并不现实。因大多数外来务工人员的流动性强，他们的管理难度及成本扩大，部分外来务工人员亦宁愿多要工资而不愿缴付养老保险费，实施效果并不理想。因此，可以为这类农民工制作专门的社会保障账户，绑定身份证，通过全国联网方式，把农民工的社会保障账户记录在案，避免农民工社保基金因地区转移不畅造成流失，同时降低管理难度和成本。

2、建立健全的医疗保险制度

农村医疗保险，是我国社会保障的重要部分，我国农业人口占全国总人口的63．91%，农村医疗保险，可以使广大农民享受到农村医疗保险社会保障。城镇居民和农民的收入差异较大，农村医疗的保障资金来源不足，仅靠财政补贴缺口太大。

目前我国农村的医疗保险，主要有合作医疗、医疗保险等形式，合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。为了减轻农民的疾病经济负担，缓解农民因病致贫的问题。但这都是基于自愿的原则，参与人数少，投入与效果不成比例，人均占用资源比例过高，成本过大，不利于发展。下一步，希望可以出台相关立法，将农村的合作医疗作为强制医疗保险，全农参与，按区域标准收取农民一定比例的年可支配收入，全国联保，使其进入良性循环。

另外外出的农民工所在的用人单位必须支付农民工的医疗保险，工伤保险，意外险等险种，因病返贫的现象经常出现，这是农民工最底层的需求，最能解决现实问题。

无论是合作医疗还是医疗保险，工伤保险，意外险等，这些都需要立法来推动和完善。

3、不断完善养老保险制度

目前，在我国大部分农村地区，农村老年人主要依靠个人劳动收入，生活保障主要依靠土地，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，而农二代经济条件也不容乐观。城镇化改革中，农民失去了赖以生存的土地，如果在失去土地的同时，又得不到足够的生活保障，他们将老无所依。他们需要的是可持续保障。

失去的土地或被用于公共建设，或被企业收购进行商业活动。对于一次性补偿无法满足基本养老的情况下，可以要求土地征用者对原土地使用权者进行长期的补偿，补偿规则可细化，区别对待。如被用于公共建设的，养老可以由政府相关部门支付，如果是被企业征用的，由企业负责。一块区域上的农民数量是有限的，分担到政府相关部门和相应企业的资金也是有限的。

该类农民可以建立专门的养老帐号，绑定身份证，由政府统一管理统筹，全国联网，避免失地农民的居无定所或者死亡后仍然领保等问题。

四、参考文献

1)王玉玫：建立健全城镇农民工社会保障制度的构想，2003年12月出版；

2)郭金丰：城市农民工人社会保障制度研究，2006年11月出版；

3)海莉花：城镇化进程中农民工社会保障问题研究，2011年《陕西农业科学》期刊；

4)王林燕：中国失地农民养老保障问题研究，2008年首都师范大学硕士论文；

5)正大远：农民工社会保障问题分析，2005年；

6)中国党政干部论坛：农民工的权益与社会保障，2002；

7)陈锡文：城乡统筹破解三农问题，《光明日报–经济访谈》，2010；

8)张兴华：城镇化与农民进城，中国矿业大学形式与政策专题教育网，2011

9)蒋智华：城镇化进程中农民工的社会保险问题研究，《经济问题探索》期刊，2008年第9期；

10)王颖：中国农民打工调查，2005年出版