摘要:金融改革堪称是经济改革中难度最大的改革之一。即便如此，前十年我国金融改革仍然取得了令人瞩目的成就，基本建立了与工业化相匹配的城市金融体制。应该说，我国大的金融供给已经没什么问题了。十八大以后，城镇化成为推动国内经济发展的新引擎，这必将催生大量的多元化金融需求，也对金融业发展提出了新要求、新挑战。
关键词：金融改革
一、引言
金融改革堪称是经济改革中难度最大的改革之一。即便如此，前十年我国金融改革仍然取得了令人瞩目的成就，基本建立了与工业化相匹配的城市金融体制。应该说，我国大的金融供给已经没什么问题了。十八大以后，城镇化成为推动国内经济发展的新引擎，这必将催生大量的多元化金融需求，也对金融业发展提出了新要求、新挑战。
二、城镇化与区域金融改革
（一）城镇化助推区域金融深化改革
从现有情况看，与城镇化相适应、相匹配的金融体制还不完善，绝大多数金融资源、金融机构、金融业务集中在重点区域和中心城市，众多小城市、乡镇和农村地区长期处于金融服务链的末端，金融发展不均衡问题仍相当突出。可以说，方兴未艾的城镇化正倒逼着我们推进区域金融改革，建立城镇化金融体制，使各类要素价格逐步市场化，让更多的人口分享城镇化带来的红利。因此，个人判断，如果说前十年是国有金融、城市金融、工业化金融发展的黄金期，那么未来的十年必将是小微金融、民间金融、城镇化金融发展的重要机遇期。
（二）构建与城镇化相适应的金融体系
城镇化的重心在县域，与之相适应的金融体制重点则在微观金融、民间金融，在普惠制、均等化金融服务上实现突破。个人认为，城镇化金融体制要实现“五个转变”，形成“五大体系”。
所谓“五个转变”，一是在服务对象上，要“大小并举”，在注重大城市、大企业的同时，向小城镇、小微企业和“三农”转变，从法人向更多的自然人转变。二是在融资方式上，实现以间接融资为主向直接融资与间接融资并重转变，向体制外引入更多的民资转变，更加注重民众的财富管理和资产增值。三是在管理方式上，从强调“一刀切”式的宏观管理逐步向差异化的微观管理转变。四是在职能分工上，在注重中央职能责任的同时，分层强化并落实地方监管职能责任的转变。五是在发展目标上，从更多的体现国家综合实力向普惠制金融转变。
所谓“五大体系”，一是构建城镇化差异化的金融组织体系。要通过创新发展各类“接地气”的金融机构和组织，完善“毛细血管”，把更多的金融资源输送到最基层、有需求的每个小企业手中。为此，建议放松管制，降低门槛，大力发展立足本土和社区的各类小型金融服务机构。二是构建微观金融组织、产品和服务创新体系。根据小微企业、“三农”的特殊需求和抵押物不足、信用记录不全等特点，量身定制相应的金融产品和服务，积极发展满足多样化需求的金融产品和服务模式。三是构建地方性的直接融资体系。通过政策引导和金融创新，运用私募股权机制和各类民间资金转化平台，把民间资金这股地下“潜流”引导到地面上，让其投向实体经济和城镇化建设，形成民间资金支持城镇化和中小微企业发展的资本集聚和区域循环机制。四是构建区域信用与交易体系。通过信用户、信用村、信用镇的创建，建立农村信用信息数据库，形成农村信用体系。同时，积极引入农村土地、农民住房等各类抵(质)押物的市场化定价机制，让它们变成标准化、可交易的产品，进行有序流通。五是构建法律政策支持体系。研究出台包括加大支持小微企业、“三农”，引导和规范民间融资，探索建立中央和地方分层管理体制等方面的法律政策，为金融支持城镇化的推进提供更有效的法律法规和政策制度保障.
三、找准金融支持城镇的切入点
十八大后，党和国家将城镇化建设作为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。城镇化是城乡一体化发展的核心，也是解决我国“三农”问题的关键所在。积极支持城镇化建设，是各级政府和有关部门的重要职责。金融要找准支持城镇化建设的“切入点”，首先需要弄清与城镇化相关的几个重要问题。
（一）中国城镇化的特殊性
2012年末，中国人口城镇化率达52.57%，但户籍城镇化率仅有35%，让2亿多农民工以及7000万流动人口转化为市民将是下一步城镇化的主要任务之一。因此，中国的城镇化是典型的乡村城镇化，这是由我国经济、社会和人口布局与总量等多种因素决定的，必须认清其特殊性。
城镇化过程中农业基础地位不能降低，尤其是国家粮食安全战略必须加强。作为一个人口大国，农业的发展关系到国家的稳定与安全。改革开放以来，我国农业人口逐步向工业转移，农业发展相对滞后；同时，虽然我国粮食生产已实现“九连增”，但农业对外依存度仍不断提高，粮食和主要农产品安全问题严峻。在城镇化过程中，农业人口将进一步向城镇和工业转移，容易造成农业衰退和农村的落后，进而导致农业危机。从国际经验看，如拉美、印度等发展中国家在城镇化建设中由于忽视农业的基础作用，过度转移人口，导致农业和农村未能得到应有的发展，使国家陷入“过度城镇化”的泥潭。所以说，农业的发展是推动城镇有效建设的基础，在推动城镇化建设的同时，必须同步推动农业发展，特别是要加强农业科技应用、推动农业产业化发展、提升农业现代化进程，以提高农业从业收益、稳定农业人口，同时保障粮食和主要农产品的有效供给，实现城镇化和农业现代化协调发展。
城镇化必须与工业化良性互动，避免城镇产业空心化风险。城镇化需要以工业化为载体和平台，基于工业生产的集中性和规模化特征吸纳从农业转入城镇的劳动力，以解决农业人口非农化转变的就业问题。从国际经验上看，大多数发达国家的城镇化水平与工业化水平基本保持同步增长，实现了工业化与城镇化相互促进、共同发展；反观拉美、非洲等国，虽然其城镇化水平与发达国家接近，但由于工业化滞后严重，导致人口城镇化与经济发展脱节，城镇人口过度膨胀、失业率居高不下、社会动荡不稳。为此，在城镇化的过程中必须重视工业化，不能以简单行政命令方式扩张城镇规模、人为推动人口转移；要以产业发展为平台，有效支撑城镇化建设，实现城镇化与工业化的良性互动发展。
中国的城镇化是非均衡的，必然分地域和时段梯度发展。城镇化需要以产业的支持、资金的聚集、人口和劳动力的总量与素质等为前提条件；而中国的自然地理和社会经济条件在空间上的分布是极不均衡的，这种差距难以在短期内消除。这也决定了我国的城镇化发展思路必须是多元的，在实施过程中必须分地域和分时段梯度进行。小城镇建设在东部沿海发达地区已经比较成熟，比如浙江省争取试点撤镇设市，以参与试点的宁波奉化溪口、象山石浦、杭州富阳新登、余杭塘栖、温州乐清柳市、瑞安塘下、绍兴诸暨店口、金华东阳横店等27个小城镇为主加快城镇化建设；而中、西部地区经济基础相对薄弱，需要积极发展有潜力的大中型城市，才能发挥对小城镇的带动和辐射作用。
（二）小城镇建设在我国城镇化中的作用
中国并不是唯一鼓励发展小城镇限制大城市的国家，西方发达国家开始城镇化时也曾把建设小城镇作为主要路径。如英国的霍华德在其1902年出版的《明天的花园城市》一书中，主张在大城市郊区建立一些地理位置独特的小镇，镇上有工业、商业及其他一些工作岗位，居民可以就地工作和居住，住房合适宽畅，空气新鲜，阳光充足。同时，他主张把大城市多余的人口扩散到这些小镇中去工作与生活，以解除大城市的过重负担及由此而出现的“城市病”。但这只是个理想设计，农村人口向大城市发展的过程并没有停止；而且经济越是发达，人口越是向大城市集中，这已形成了趋势和潮流。1850年，全世界百万人口以上的大城市只有3座；到了1900年，百万人口的大城市发展到13座；1950年发展到115座。后来的巴西、阿根廷、墨西哥等国家也走上了限制大城市、发展小城镇的道路，但都不是很成功。主要原因是小城镇没有规模经济和集约经济的基础，市场太小，不足以支持商业化和工业化生产。从另一方面讲，要使之实现商业化和工业化生产，需要大量的资金用于社会和基础设施投资，需要占用大量的土地。这种以小城镇来平衡经济布局的实践，正面作用不如预期的好，负面效果却比预期的大。
在中国城镇化的过程中，利用建设小城镇来缓解大城市的压力，防止人口过度向大城市流动，这是发展小城镇的政策本意；但也面临着占用耕地多、资金需求量大、基础设施差、第三产业无从发展、生活污染和工业污染严重等问题。因此，对小城镇建设在城镇化中的作用必须理性看待，才能找准城镇化的支持重点。城市是生产要素高度集聚的社会经济实体，是现代工业和服务业相关产业高度集中的场所。中国现代城市的发展要实现经济效益、社会效益、环境效益三者的有机统一。因此，小城镇建设在不同的地区对城镇化的作用显然各不相同。不同地区的城镇化，其道路不会一样；不同时点的城镇化，其重点也不尽相同。
四、完善城镇化融资机制的改革视角
新型城镇化要求在提高城市化率的同时提升城镇化质量，从而需要各级政府加大相关投资力度。一些地方政府在预算内资金无法满足建设需求又无法公开举债的情况下，尝试了融资平台贷款等多种变相融资方式，但实践中也反映出隐性债务风险大、来源不稳定、融资安排不够规范、金融资源配置效率不高等问题，还可能引致地方政府追求土地收入最大化倾向。这些问题实质是政府与市场、中央与地方、财政与金融以及社会资本与政府投资等错综复杂矛盾关系的集中体现。也正因如此，可以完善城镇化融资机制为突破口，加快推进财政金融体制改革，通过金融资源的合理配置，促使新型城镇化与工业化、农业现代化、信息化同步协调推进，有效释放巨大的内需潜力。
（一）城镇化融资需求的巨大缺口需要有效的融资安排
不少研究机构对未来城镇化过程中地方公共投资规模作了预测。一般认为，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算，仅“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模就将达30万亿元之巨。如此巨大的资金需求，单靠财政积累显然不行。城市市政公用设施建设固定资产投资资金来源结构显示（见图1），2001～2011年，来自中央和地方的财政拨款资金比例虽有缓慢上升，但也不超过三分之一。如果再加上其他基础设施和公共服务投资，这一比例将更低。
一般预算之外的投资支出中，地方政府最主要的资金来源就是被称为“第二财政”的土地出让收入。2005年，各级政府共出让土地244.8万亩，土地出让总收入5500亿元，纯收益2100亿元，相当于地方本级一般预算收入的15%。到2011年，各级政府土地出让总收入高达3.3万亿元，纯收益超过1万亿元，相当于地方本级一般预算收入的20%左右。政府部门整体收入相对于巨大的城镇化资金需求来说，仍然面临严重短缺，亟需探索多元化的融资渠道，构建可持续的、规范的、稳定的融资机制，既要防范过度融资造成财政金融风险，又要避免融资过少过慢影响城镇化进程。
（二）融资机制的变迁及主要问题
根据《预算法》《担保法》和《贷款通则》有关规定，我国地方政府直接举债的“前门”关闭，在现实的财政压力下，地方政府不得不“创新”融资渠道，通过融资平台贷款等多种方式绕过限制变相举债。现在有不少观点对地方政府融资平台方式提出异议，认为其中蕴含了很大的风险。应该说，地方政府通过融资平台等方式变相举债是我国城镇化融资发展到一定历史阶段的产物，其本身反映了我国财政金融体制的变迁轨迹。
从1979年开始，国家在基本建设投资领域进行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年这一试点全面推开。在“拨改贷”改革不断深入的大背景下，财政预算中的建设性支出比重不断下降，上世纪80年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，当时不少城市还大量向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。
上世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。在分税制体制下，地方政府开始具有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用，而地方政府的一项主要事权就是市政建设，这一领域自然也成为其信用支持的一个重点。正是在上述背景下，无论是最初对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底，还是其后基于广泛“银政合作”基础上的打捆贷款、综合开发贷款等，都是地方政府信用与银行贷款相结合的不同形式，既是城镇化建设兼具公共产品和使用者付费双重属性的反映，也是当时的财政和金融体制下城镇化资金筹集的“市场”选择。
近年来迅速兴起的融资平台模式本质上仍是地方政府信用和市场化融资相结合的城镇化融资模式。应对国际金融危机以来，以地方融资平台为主要载体的基础设施投融资大量增加，目前存量已达9万亿元左右。市县政府在履行城镇化建设事权中，将伴随着城镇化进程逐步增值的土地收入作为重要的融资来源和保证，是政府信用和市场运作双重特性在特定的城镇化阶段和体制背景下的又一“市场”选择，是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张冲动，以及城镇化建设资金需求量大等特征相结合的产物。
目前之所以对融资平台负债多有诟病，除了融资平台不够规范、不够稳定、可持续性差，且规模可能过度膨胀带来地方政府隐性债务风险外，主要还有两方面：一是融资平台虽有政府信用注入但政府偿债责任不明确；二是即使落实了地方政府偿债责任，其还款来源也高度依赖土地收入。而无论是对市政建设高度依赖土地收入的担心，还是之前对打捆贷款的质疑，本质上都是极易错位的政府与市场、中央与地方以及财政与金融关系尚需理顺的集中反映，是财政金融体制障碍和深层次矛盾的一种表现。
从政府与市场的关系看，在市场经济条件下，只有市场机制失灵的领域才交由政府来提供。但是，对于基础设施、公用事业和公共服务，哪些完全由使用者付费，哪些可以通过市场机制运作，哪些应由公共财政投资，在经济转型过程中应当随着市场经济体制的建立和完善逐步加以清晰界定，但由于缺乏相关制度保证和激励约束，财政投资活动的领域和边界模糊，导致地方政府介入了很多原本应该由市场发挥作用的领域，“建设财政”过度而公共财政投入不足的倾向比较明显。在政府部门储蓄率较高的情况下，地方政府性债务的风险总体还在可控范围内。随着经济转型升级和收入分配结构的变化，消费在经济增长中的作用增强，政府储蓄率可能出现下降趋势。如果不能厘清政府与市场的关系，界定好二者的边界，及时转换政府职能，推动公共产品定价改革，引导更多民间资本进入基础设施、公用事业和公共服务领域，城镇化建设将面临更大的资金约束。
从中央与地方的关系看，地方政府财权和事权不匹配的现象较为突出。一方面，基本建设支出越来越向基层政府下移，地方政府承担很多重要的基础设施和公共服务建设任务。就预算内财政拨款资金而言，从2001年到2011年，地方政府承担了城市市政公用设施建设95%左右的支出责任。另一方面，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降，地方财政状况不容乐观。从一般预算收入分析，地方本级的预算收入不到全国预算收入的一半，而地方本级的预算支出占全国财政总支出的80%，其间巨大的缺口依赖于中央政府的税收返还和转移支付。还有不足的，就只有依靠土地出让收入和平台贷款等方式筹集资金。可见，如果没有一个较为合理的中央与地方财政关系，没有一条为地方政府推进城镇化进行融资的有效安排，地方政府就很难摆脱对土地财政和融资平台的依赖。对融资平台的清理和规范也容易陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈，或者“逼”出其他“创新”的融资方式。
参考文献
1《中国金融》印刷版2013年第4期
