刍议政府投资项目招投标存在的问题及对策

摘要:随着我国招投标事业的快速发展，市场竞争日趋激烈，工程质量、文明施工要求不断提高，材料价格波动起伏，以及其他种种不确定因素的影响，使得项目运作处于较为严峻的环境之中，很多不合理、不规范的操作及一系列负面问题也同时在招投标过程中逐渐暴露出来。因此，做好招标工作是有效控制工程造价的重要环节。

关键词：政府投资、工程建设、招投标、管理。

一、当前招投标领域存在的主要问题

（一）低价中标，高价结算。

目前采用的招投标方法，投标报价在评分中占比较高，致使价格因素在投标中往往起到决定作用。招投标的初衷，是希望通过工程价格的竞争，以期购得物美价廉的服务或商品。但工程价格的合理范围难以确定，实际工作中，往往采取竞标单位最低价格中标或几个最低投标价之一的中标的方法。因此，施工单位为获得中标，往往在投标时采取刻意压低报价以增加中标的几率，取得中标后，则要求大量变更，提高结算价格的方法来获取利润。如果业务单位不同意变更的情况，施工单位往往以项目亏损，无法继续施工，停工或拖延施工周期为手段来胁迫业务单位。如笔者在工作中遇到，省内某医院扩建工程一期建设项目，竣工日期应为2013年1月23日，但截至目前尚未完工。且该项目进入室内装饰施工阶段，建设速度明显放慢，经进一步调查发现，出现上述问题是由于施工单位在投标时，对室内装饰和安装工程部分的投标报价过低，后要求调价未果所致。如室内装饰工程涉及的块料铺贴、墙板、地胶板和门等，投标报价为950万元，据该项目跟踪审计单位初步测算，其市场价在3532万元左右等。施工单位以明显低于市场价来投标报价，目的是为了提高中标几率，而中标之后又面临无法按原投标报价进行施工的尴尬局面。因此，多次提出了调价的要求。作为业主单位，在装饰设计已有相当深度的情况下，不可能随便同意予以调价。致使项目久拖未决。但在实际工作，往往碰到业务单位为了赶工期，不得不答应施工单位的要求，致使“低价中标、高价结算”成为了工程领域的“潜规则”。

（二）围标串标现象大量存在，隐蔽性强。

当前，围标串标现象是工程领域多发易发的“顽固”，由于手段较隐蔽监管单位往往难以发觉，证据收集更是存在一定的困难，使主管部门对其一时也难以有效应对。2011年浙江省审计厅向省十一届人大常委会第28次会议所作的关于2010年度审计工作报告显示，一家施工单位被发现多年围标串标200多起，数量之多的确让人匪夷所思。2009年浙江省人民政府《关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》(浙政发〔2009〕22号)第十六条规定了串通投标的八种行为，外加第九款外延式条款“法律、法规或规章规定的其他串通投标行为”，对目前串通投标的有关行为进行了规定，但在实际工作中，串通投标行为可能不止上述情况，当前发现的串通投标案例只是冰山一角，更多串通投标或因无法查处、或因发现不了往往不了了之。不过串通投标也有一定模式，其中从资金往来中往往可以发现蛛丝马迹，如我省某报采编大楼建安工程投标保证金为80万元。Ａ集团热电公司付给该项目的另一投标人浙江Ｂ集团有限公司（往来款80万元），Ｂ公司按建安工程招标文件规定将80万保证金打入某报采编大楼项目招标代理单位账户；工程开标，Ａ集团被确定为第一中标单位，随后Ａ集团被确定为中标单位，之后招标代理单位退回了未中标单位的投标保证金；Ｂ公司将80万元以保证金名义退回至Ａ集团第四分公司。如此清晰的资金往来链条足以认定事实。但更多的是主管部门无法直接查阅被调查单位的账册，致使取证困难，无法认定事实

(三）转分包现象普遍，屡禁不止。

当前，工程领域非法转包、挂靠转包现象屡见不鲜。究其原因，业主单位出于精益求进心理，要遴选最好施工中标单位、建成最好工程项目的愿望，往往在招标文件中设置较高的资格条件，一些难度较大的项目还往往要求投标单位有类似的工程经验，大型企业便成为工程竞标领域的“佼佼者”。而实际情况是，这些大型企业由于业务量十分饱和，没有足够的人力来投入新的项目，而通过转分包，在收取足额费用情况下，这些有资质企业可以让一些小企业或个人利用其名义进行投标并中标或自身中标后将工程违法转分包给他们，获取一定的利润。或者，部分行业规章制度标准比较严格，致使符合条件企业在特定区域寥寥无几，如水利建设领域要求农田建设项目也必须达到国家一定的资质要求，而具备相关资质企业一方面对小工程农田项目不太重视，另一方面这些项目的建设也无需过高资质的企业，从而出现转分包等情况。而这些小企业或个人，为了逐利，往往偷工减料、以次充好，给工程质量埋下隐患。如某工程建安施工及总承包服务标段中标单位为A集团。调查发现，投标前马某个人通过Ａ集团出资缴纳了80万元投标保证金，且在项目中标后，马某才与Ａ集团签订劳动合同成为其正式员工，并在其与Ａ集团所签劳动合同中约定劳动合同结束期是到“某工程结算完毕”。调查中还取得了马某本人与A集团签订的《内部经济责任承包书》（以下简称“承包书”），承包书主要约定：明确马某为某工程实际承包人和该项目负责人；明确某工程由马某以个人财产对某公司承担某工程的无限责任。而马某个人为获取更大的利润，在承包过程中往往会影响工程质量。

二、政府投资项目招投标活动中存在问题的原因分析

（一）、招投标活动的管理体制不合理、制度不完善。

在当前政府投资项目招标投标活动中，由于委托代理机制不完善，在多重代理管理中，最初委托人、行政部门、业主单位、招标代理机构、专家组成员、投标单位等委托受托关系已越发模糊，最初委托人的要求与投标人所获取的信息存在扭曲和不对称效应，投标人为了自身利益，往往查找制度和监管漏洞，利用隐蔽操作，进行“低价中标、高价结算”、相互串谋、非法转分包等违法违规行为。当前，政府体系内招投标项目从决策、招投标、项目管理到最后竣工验收往往在系统内闭合运行，招投标管理和监管职能尚未理顺，还存在多头管理、相互推诿等现象，致使上述监管、内部控制、行业自律等风险点难以控制。

（二）缺乏完善的监督体系，监督和处罚的力度欠缺。

工程领域腐败案件隐蔽性强，监管力量薄弱同当前工程领域监管需求存在较大反差。１、缺乏统一有效的招投标管理体系。各行业、各部门各自为战，相关部门规章标准不一，甚至互相抵触，使违法者有机可乘。2、行政部门对投资监管尚未“全覆盖”。招投标监管部门、纪检（监察）部门一般对招投投标程序和结果进行监督，对文件内容、标底等实质性内容缺乏监督。3、审计部门因力量所限，每年只对重大政府投资项目进行审计监督，且数量有限。同时由于工程领域审计整改难以恢复事物原状，因此，致使审计部门发现一些违法违纪现象，往往难以整改到位，只能通过健全制度、完善管理等措施，减少相同问题再次发生的风险。三是监管部门取证较难，无法对工程领域违规违纪现象予以有力处罚。由于监管部门手段所限，对“低价中标、高价结算”、围标串标、转分包等情况的查处往往有心无力，。发改部门（重点办）等行业主管部门对审计移送案件往往缺乏调查手段，只能过对涉嫌违法企业进行约谈，在企业拒不承让违法行为、又缺乏有力证据的的情况下，只能口头警示以后加强管理措施，之前涉嫌违法行为无法取证立案，最后只好不了了之，使违法行为未得到应有惩处。

（三）缺乏相应的行政监督申诉制度和举报激励机制，导致制衡机制未能有效形成。

现行工程领域法律法规，对不法举报或举证没有一定的激励措施，同时工程建设领域利益关系复杂，举报（举证）人还可能因举报而受报复，自身受到人身危险，而相关行政部门对此往往爱莫能助，因此，工程领域案件调查取证往往步履维艰、寸步难行，使民众缺乏监督热情。而缺乏民众参与监督又导致工程领域监管效果大打折扣，导致制衡机制未能有效形成。

三、加强工程领域规范管理的建议

（一）加强招标文件审核，鼓励有序竞争。

对技术没有特殊要求的项目，招投标管理部门应严格审查招标文件中对投标单位的资格设置条件，避免业主单位在已有主管倾向的前提下，为相关投标单位制定量身定做的投标文件。加强对施工企业资格审核，完善跟踪监督管理，严格按照规定程序操作，构建多部门监督联动体系，打通招投标监管部门、审计部门和建设领域主管部门之间的合作渠道，实现相互协作、信息共享的监管机制，让违法者不敢违规、不能违规、不易违规，使尽可能多的投标人能够参与投标，真正开放建筑市场，形成有序竞争，避免大型企业或者本地企业垄断市场的现象，增加围标串标的难度。

（二）加强合同签订前管理，强化中标单位责任。

《招投标法》明确规定“投标人不得以低于成本的报价竞标”，而长期以来，没有哪个管理部门对于成本价作出解释。而这一规定是“低价中标、高价结算”的根源，因此，要合理评估成本价和科学设置低价区间是当前亟待解决的问题。为避免最低价中标的行为，决标后，管理部门应对第一中标人的投标价进行复核、检查有无漏项或计算错误，确保最低价包括所有工程内容。发现错误时，报价不得修改，中标者要么明知亏损也要坚持完成，要么退出正式签约，用投标保证金赔偿招标方损失；此时，第二中标人成为新的中标者，继续对其标书进行复核。如第二中标人仍不能签约，则应重新组织招标。在这样的操作模式下，虽然招投标过程有可能延长，但中标价更趋合理，后续的合同签订和履约将会更加顺利。

此外，业主单位应严格按照招投标法要求中标人提供履约保证金，特别是在出现上文中提到的明知亏损也坚持签订合同时，更应要求中标人提供数倍于差额的保证金，以确保中标人履行合同所规定的义务。

政府管理部门在法律法规的制定、修改过程中，也应适当考虑提高履约保证金的金额，或改变担保方法。实际上，《招标投标法实施条例》规定的履约保证金额度仅为合同金额的10％，是相当低的一个比例，对中标人的约束力不强，违法成本低，也是得中标人屡屡出现违法转分包的行为。西方发达国家在这方面的要求远远高于我国。如美国2002年８月废除米勒法案，新建了美国法典第40篇第31章。新法案有严格的付款担保范围和要求，加大了承包人的履约责任。因此美国一直采用最低价中标法，但业主单位根本无需担心低于成本价投标。因为一旦投标报价低于实际成本，承包商面临巨大风险。

（三）加大对设计单位的监管力度，促进工程领域履行“完整”合同。

在工程变更项目中，大部分原因是因为设计单位设计不到位，施工合同所包含的施工内容仅仅是实际实施的一部分，还有相当部分需要现场变更予以增加，中标后签订的施工合同其实是一个“不完整”合同。众所周知，在整个建设流程中，设计应该是最重要的关键环节，直接决定整个项目的造价和工艺。但目前设计单位恰恰是最不承担责任的一个环节。从市场角度看，设计费日益高涨，但收费与责任不匹配。设计粗糙导致施工过程中大量变更并最终引起费用的增加甚至严重超概。因此，管理部门应进一步明确设计单位的责任，在项目超概时，一旦发现因设计原因造成的费用增加达到一定比例，就要对设计单位处理处罚。

（四）加强对项目经理等关键角色的管理。

选择好的中标单位，归根结底是选择好的项目经理、项目总监和项目主要技术负责人。违法转分包现象中，除了建设资金被作为管理费用大量克扣外，本质的问题也就是这些关键人员被更换。一旦主要技术人员受到限制，转分包也就基本失去了意义。浙江省《关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》明确规定“除因管理原因发生重大质量安全事故不适合载人，因生病住院、终止劳动合同关系（需提供相关部门或单位的证明材料）等无法继续履行合同责任和义务，被责令停止执行、羁押或判刑外，项目负责人、项目总监理工程师、主要技术负责人不得更换。复核规定确需更换的，应征得建设单位同意，并经有关行业行政主管部门备案，且更换后的人员不得低于原投标承诺人员所具有的资格和业绩条件。其中被更换的项目经理和项目总监理工程师在原承担的合同工程项目未通过验收前不得参加依法进行招标的其他国有投资工程建设项目的投标活动”，但事实上，投标审计过程中仍然发现大量转分包中项目经理等人以生病为由被更换。因此，管理部门应切实加强对项目经理等主要技术人员的管理，严格要求各中标单位执行上述条款的规定，加快建立健全社会信用制度，大力倡导诚实守信的职业道德。对以生病为由提出更换的人员，应提供上级医疗单位的证明。同时，尽快完善有关法律法规，引导民众参与监督、用于监督。

四、结论

综上，政府投资项目作为拉动经社会发展的一个重要领域，相关的法律法规已经比较完善，产生问题的主要原因之一，还是有法不依、执法不严、监管不力。因此，政府各相关管理部门应切实承担职责，加强对市场的监管，对发现问题依法严肃处理，促进整个建筑领域逐步走上健康、良性发展的道理。

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