当前我国非政府组织的发展现状、问题及对策分析

摘要:中国非政府组织的发展是中国经济、政治以及社会改革发展的必然要求, 非政府组织的活动能够有效地促进政治民主, 塑造民主参与型的政治文化, 有利于增强政府权威。当前我国非政府组织在发展中存在着经费缺乏, 财务制度不够健全；人力资源管理与开发不足；非政府组织人员大多来源于原政府机构, 缺乏相关的经验和知识；发展不平衡等问题。上述这些问题严重制约了我国非政府组织的健康发展。因此，深入剖析隐藏在问题背后的深层次原因并提出解决的对策，对非政府组织的健康有序发展具有重要意义。为此，本文以新公共管理理论、治理理论、公共选择理论为依据,运用文献分析法、比较分析法等对我国非政府组织面临的问题及对策研究进行了比较详尽的分析和探讨。针对上述问题，提出了以下解决对策：完善管理法规, 创造有利于非政府组织发展的法律政策环境；推进改革, 实现政社分开, 拓展非政府组织的发展空间；完善非政府组织的治理结构和自律机制, 加强制度建设；转变观念, 营造非政府组织发展的良好的社会环境。

关键词：非政府组织发展问题和对策

一、非政府组织的定义及发展现状

（一）非政府组织的定义

非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，对于非政府组织的定义，学术界还没有十分准确的结论，一般认为非政府组织是指那些具有公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能的社会组织。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。

在中国，广义上的非政府组织包括基层群众性自治组织、各种形式的农民专业合作社、转型中的事业单位、不登记和免登记的社会团体、单位内部活动组织、未获得登记或以其他形式登记的草根民间组织以及由民政部民间组织管理局负责登记管理的社会团体、民办非企业单位和基金会。

（二）中国非政府组织发展现状

在中国，随着改革开放以来政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。在这样的大背景下，中国非政府组织不断涌现。尤其是90年代以来，在建立社会主义市场经济体制的影响下，非政府组织大量涌现。1998年新修订的《社团登记管理条例》实施以后，民政部门对非政府组织进行了一次大规模的清理整顿工作，到1998年底，全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16. 5万个。这次整顿虽然是非政府组织的数量减少，但是也提高了非政府组织的质量，一些宗旨类似的组织在合并后实力也得到提高。有数据显示，截至2006年底，在民政部门登记的非政府组织共有28.94万个。其中，社会团体15.3万个（中央级社团1673个，省级社团20563个）；民办非企业单位13.5万个（中央级单位24个，省级单位4868个）；基金会892个，(中央级基金会84个)。这些非政府组织的活动范围也越来越广，包括教育、卫生、扶贫、帮助弱势群体（农民工、妇女儿童等）等各个领域。[赵文杰：“中国非政府组织发展现状”，中国农业大学学士论文，2009年。]

可以说，这些非政府组织取得如此发展，与自身的努力有极大的关系，但是相关部门的支持也是一个重要原因。此外，社会力量的重视也是非政府组织发展的重要原因，甚至可以说这是非政府组织发展的根本原因。一方面，社会公众的认识程度提高，这就为非政府组织开展活动提供了良好的社会环境，只有民众的支持才能使非政府组织真正开展切实有效的活动；另一方面，社会公众的支持，为非政府组织募集资金和招收志愿者提供了方便。

二、中国非政府组织发展中存在的问题

（一）目标错位、政社不分

非政府组织出现的最初动因是服务社会，促进经济健康发展。它是政府和企业之间的桥梁，是公民社会的主要组织网络形式，它的基本目标是让广大公民有效参与社会事务。然而我国非政府组织在这方面的定位是错位的。这种错位主要表现为：

1、在政府职能转变过程中, 重塑政府与社会关系的进程相对滞后, 在许多社会公共领域中, 依然是政府一元独大, 压缩了非政府组织的发展空间, 非政府组织只能在有限乃至次要领域中开展活动, 所发挥的作用有限, 社会关注较少, 进而限制了非政府组织能力的发挥。

2、随着政府管理改革的推进, 确实有部分职能从政府向社会转移。但是, 承接这些职能的大多数社会组织是由政府的职能部门转变过来的, 或者是由政府机构直接建立的。因此, 尽管部门性质有所变化, 但诸如管理体制、运作方式等基本方面都维持原样, 使其表现为与政府部门的明显趋同性。

可见,目标错位、政社不分的存在, 一方面使非政府组织的发展空间受到限制, 另一方面使非政府组织应有的性质出现了变化, 导致转型期的我国非政府组织具有政府性的显著特征, 而作为非政府组织基本特征的民间性则表现得不够充分。

（二）法规不健全、可操作性差

这个问题涉及到对我国当前非政府组织法律制度框架的总体评价问题。尽管我国政府在积极建立有关非政府组织登记管理方面较为完整的法律制度框架，但是还未达到预期的效果。目前我国还没有专门的、全面的、严谨的有关于非政府组织管理方面的法律。只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》，民政部出台的一些暂行办法、规定等，以及民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强。另一方面，非政府组织与政府界限的不明确，又导致了它们之间及其内部发生了纠纷不知如何去维护合法的权益，形成了法律的空白地带。进一步的凸显了法规不健全、可操作性差。极大的影响了中国非政府组织的健康运行，也使其在处理纠纷时缺乏相关法律的有效保护，引发了矛盾的升级，让其的处理问题能力形成信任危机。

（三）人力资源管理与开发不足

任何社会组织的正常运行都需要一定数量和质量的人力资源作为保障，从这个意义上说，人力资源是非政府组织最为宝贵的资源。非政府组织的特性决定了

其员工的工作是为了共同的社会理想和信念，而不是个人的经济利益。非政府组织的这一最大优势，同时也成为了最大的弱点。经济待遇有限，非政府组织对优秀人才的吸引力不足，这使得非政府组织缺少固定的人才渠道，现有的工作人员文化程度相对偏低，年龄结构不合理，缺少相关工作经验，组织管理水平跟不上时代的发展。人才的匮乏，管理水平的低下，既严重地制约了非政府组织的活动能力，削弱了其社会影响力；又直接影响到非政府组织对人才的吸引力。由此形成的恶性循环严重影响了非政府组织的可持续发展能力。

（四）非政府组织人员大多来源于原政府机构, 缺乏相关的经验和知识

我国有相当多一部分非政府组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的, 它们或者由各级党政机构直接创办, 或者本身就是从党政机构转变过来的, 或者由原党政官员和与党政关系密切的人士所创办。这些组织, 不仅其主要资源来源于党政机关, 且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面, 都严重依赖于政府, 甚至依然作为政府的附属机构在发挥作用, 被人们称为“第二政府”或“准政府”。其工作人员还保留有原有的官僚习气, 既不了解非政府组织的管理技能, 也缺乏非政府组织的创新性、灵活性, 缺乏解决社会问题、满足社会要求的经验与手段。

（五）结构不合理，发展不平衡

一方面结构布局不合理，如行业协会结构不够合理。布局不科学，存在以下几个方面的问题：行业覆盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级的要求、重复设置、对新兴行业组织忽视；从地区发展的角度来看，其发展不平衡。非政府组织存在和发挥作用的地区主要是大中城市和沿海经济发达区，而在内陆和经济欠发达的地区则明显不足。[李志伟、伏胜旺、马鸣：“当前我国非政府组织存在的问题及对策分析”，载于《法制与社会》, 2009年第25期，第251页。]如非政府组织在那些政策相对宽松，易于得到资源而进入门槛较低的领域已经得到快速发展，但对那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护等部门，都因种种原因极少有非政府组织进入。

三、促进中国非政府组织发展的对策建议

（一）推进改革, 实现政社分开, 拓展非政府组织的发展空间。

对非政府组织的发展来讲, 处理好与政府之间的关系非常重要。然而, 如前所述, 政社不分使大量非政府组织具有“官民二重性”的特点, 政府选择相对于社会选择明显占优势, 同时双重管理体制的存在, 以及对政府资金的严重依赖, 使我国非政府组织更多地扮演着政府部门延伸机构的角色。因此, 发展非政府组织, 就必须进一步深化政府改革,真正实现政社分开, 还非政府组织以应有的性质, 创造政府与社会的良性互动关系, 拓宽非政府组织的发展空间, 提高其独立性与自主性。推进政府改革, 真正实现政社分开, 是我国非政府组织能够发展的先决条件。随着市场化改革的深入, 我国政府职能进行了重大转变, 在政府与社会的关系上,越来越注重社会的自主管理, 如城市中的社区建设等。但是, 政府的越位现象依然大量存在, 这就影响了社会的自我管理, 限制了非政府组织的发展, 也加大了政府管理的成本。同时由于政府对某些问题不恰当的介入, 也削弱了政府的形象。政府应进一步转变职能, 把一部分职能转移给社会, 实现职能互补, 这是政府管理改革的一个方向, 也是关系到非政府组织能否获得发展空间的关键。所以, 以实现政社分开为目的的政府管理改革必须进一步推进。

（二)制定和完善有关非政府组织的法律和法规, 对非政府组织依法进行管理

市场经济是法制经济, 我们必须大力推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。这就要求对非政府组织的管理体现依法管理的理念, 从而实现对非政府组织依法进行规范和引导。非政府组织的成立必须符合法律规定的条件, 履行必要的程序, 这是其得到国家认可、取得合法性的前提条件。政府在加大执法力度的同时, 要随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程, 根据现阶段非政府组织的实际情况, 逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系, 明确非政府组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序; 用法律形式明确非政府组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等, 使非政府组织及其运作合法化、规范化。政府通过对非政府组织依法规范、引导和监督, 可以彻底扭转把非政府组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法, 使非政府组织的运行和管理尽快走上法制化轨道, 使非政府组织的日常活动有法可依、有章可循。需要注意的是, 在立法中不仅要规范对非政府组织的管理和监督, 还应更多地体现对非政府组织社会自治能力的培育, 反映其代表的利益关系。总之, 政府需要通过加强和完善立法, 建立健全有中国特色的非政府组织的管理模式。

（三）完善非政府组织的治理结构和自律机制, 加强制度建设

我国非政府组织能力较弱, 其中, 固然受到外在因素的影响, 但是, 与自身问题的关系更为密切。因此, 加强非政府组织能力建设, 重要的一个方面就是完善各种机制。一是要完善治理结构。我国的官方非政府组织虽然有理事会等治理结构, 但相当多一部分组织的理事会只是形同虚设, 组织的重大决策基本上是由少数领导人决定, 甚至由业务主管部门的领导决定; 而极少数“草根组织”由于各种原因, 更是由个别领导人独断专行, 缺乏责任机制, 这是目前一些非政府组织决策失误、贪污腐败、缺乏社会信度、难以筹集资金的主要原因之一。因此, 我国的非政府组织要发展, 必须完善治理结构, 同时应该建立责任机制。按照现代组织的结构模式完善治理结构, 形成科学规范的决策和执行机制, 为积极有效参与社会问题的解决提供制度保障。二是要完善自律机制。非政府组织的健康发展不仅需要一个良好的法律政策环境, 也需要具备良好的自律机制,只有这样, 才能规范其发展, 真正促进其能力的提高。这是非政府组织发展所必不可少的组织内部及行业内部的先决条件。加强非政府组织的自律机制,要求政府通过制定一系列法规政策来有意识地培育和提高非政府组织的自主能力, 推动非政府组织逐步走上以自主和自立为基础的良性循环的自律轨道。

（四）对非政府组织要进行科学规划，保证其平衡发展

一定的事物产生发展须依托于一定的社会环境，非政府组织的形成和发展与经济和社会发展紧密相关。因此，无论是对于全国，还是对于一个地区，政府有关部门对非政府组织都应进行科学合理的总体规划，避免跟风、一哄而上。政府主管部门应在充分调查研究的基础上总体规划，依法对非政府组织进行登记和管理；要完善非政府组织工作人员的职业培训机制，制定组织细则，保证其内部组织的健康与活力；要加强非政府组织人员的职业道德教育，强化行业道德意识，并通过制定规范细化职业道德标准，进而对从业人员实行有效的道德约束和管理，防止腐败及各种不正之风。另外，政府要对现有的非政府组织进行优化与改造，淘汰一些与社会脱节的组织，取缔与社会发展、国情民意背道而驰的非政府组织，并且要重点扶持一批有利于社会发展、紧跟时代发展潮流、与政府职能转变关系密切的非政府组织，尽快填补我国非政府组织体系的空白，形成结构合理、功能健全、体系完整的非政府组织体系。

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