浅谈现有政策对被征地农民的社会保障

摘要:失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。当前失地农民面临的两大难题是社会就业问题和养老保障问题。根据政府关于失地农民的一系列政策，在实践中必须积极探索切实可行的途径和方法。要确保农民在失去土地这一唯一生产资料后，还能有安康稳定的生活，着既符合社会主义的科学发展观，同样符合可持续发展观。对失地农民就业与养老保障优先考虑，实事求是地制定、完善和落实相关的配套政策。

关键词：失地农民，就业，社会保障

一、土地征用后产生的问题及原因

（一）土地补偿标准低，被征地后失去土地的增值收益

土地被征用后的补偿主要包括3个方面。1、土地补偿费：土地补偿费是征地费的主要部分，是国家建设征收土地时，为补偿被征地和原土地使用人的经济损失而向其支付的款项。国家建设征收土地，由用地单位支付土地补偿费。征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍。征收其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。2、安置补助费：安置补助费是为安置因征地造成的农村剩余劳动力的补助费。安置补助费的计算基础：安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，即人均耕地平均年产值的4至6倍。但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的安置补助费标准规定。

3、地上附着物和青苗补偿费等：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。地上附着物和青苗的范围：地上附着物是指依附于土地上的各类地上、地下建筑物和构筑物，如房屋、水井、地上(下)管线等。青苗是指被征收土地上正处于生长阶段的农作物。

土地从农业用地转为非农业用地的过程中，农民在仅仅得到按土地原产值一定倍数的补偿后，永久丧失了土地的经营权。按照我国《土地增值税暂行条例》，在城市中，原土地使用者出售土地使用权可以保留部分土地增值收益，但是在征地环节，农民就不能保留一部分土地增值收益。从实际情况来看，农地转换为非农用地后，增值收益除了政府拿走一部分外，其余事实上被其他土地使用者（如房地产开发商）占有了。作为土地所有者的农民被排除在土地增值收益受益范围外，而除了代表社会的政府以外的其他利益主体却有权分享。

政府对于失地农民的3处补偿后就不会在有所作为，失去土地的农民难道只能坐吃山空吗？这点补偿只是一个暂时性的办法，完全不能够解决失地农民长期的生活的问题。土地的增值收益也没有农民的份。

（二）缺乏完善的就业失业机制

农民直接从土地走向城市，生活环境变化加上自身文化、技能素质方面的不足，成为就业大军中最主要的“弱势群体”，特别是中老年农民。失地农民就业难，失业率高已成为失地农民保障过程中最难以解决的棘手问题之一。

失地农民就业难，既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策不够健全的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了原本所拥有的生产资料，不得不抛弃世代相传的生产方式，而在竞争激烈的就业市场中，他们则明显处于劣势，这集中表现为年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，嘉兴劳动年龄段内的9010位失地农民中，初中及以下文化程度的占74.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%。上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即使已实现了就业转移的失地农民，一旦合同期满或精减人员，他们往往首当其中被裁减。

（三）养老保险问题

养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则没有充分考虑；其次，现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。

嘉兴地区先阶段的养老保险政策只是解决的了已退休人员的养老问题，更多的劳动力人员的养老保障同样是个非常严峻的社会问题。

据统计，从1993年至2003年8月30日，嘉兴市区规划区内失地农民为3.43万人，通过“土地换社保”参加养老保险者为19683人，已开始领取养老金人数仅为6212人。尽管对失地未就业农民规定有150元/月·人生活补助费和10元/月·人的医疗包干费，但远不能满足基本生活需求，何况最多也只能领取24个月。因此多数人必须通过就业谋生，不少人生活压力增加。

对于未到退休的人员的生活保障依旧非常严峻。政府职能部门需要充分考虑到问题的存在。

（四）失地农民医疗保障

长期性保障，尤其是医疗保障不可靠。首先，土地征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，政府用这笔钱替农民建立社会保障，本质上仍是农民自费买保险，土地补偿费并未真正到手；其次，由于现行补偿标准偏低；再次，目前对失地农民的医疗问题尚无明确规定，虽然参加城乡合作医疗保险为失地农民起到了消除因病致贫的作用，但整体保障水平低。城乡合作医疗2103年门诊最高报销金额才650元，门诊报销比例也相对比较低，社区卫生站为35%，综合医院的报销比例为20%，并且只能在县域进行报销。对于长病号来说，这显得有点杯水车薪。按照35%的报销比例，一年的门诊花费能报销的金额为1857元。

二、对保护被征地农民的利益的对策

（一）统一征地补偿，保护被征地农民的合法权益

统一征地补偿标准，保障农民合法权益。嘉兴地区的主要做法是，除水利建设外不论市政项目和非市政项目用地，统一征地补偿标准。目前劳力安置费为4.3万元／人，土地补偿费为7400元／亩。

规范征地补偿费的分配与管理。乡镇府作为政府基层领导组织并非农村土地的所有者，严禁其参与征地补偿分配;对留存在农村集体的征地款的使用和管理加强监督力度，确保该征地款用于发展农村集体的公共利益，杜绝腐败现象的发生。

在今后的发展目标是逐步提高土地征用补偿费标准。(1）建立合理的利益补偿机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，提高标准应不低于农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金，而且能根据实际变化逐步调高。(2)建立合理的利益分享机制。对除纯公益性项目用地以外的征地项目，应逐步引入谈判机制，让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享土地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。

（二）建立就业援助机制、失业保险机制

“就业是民生之本”。为失地农民提供就业机会是解决失地农民生存问题最根本的。要以提供长期可靠的基本生活来源为目的，以提供就业或创业机会为重点，积极探索适应社会主义市场经济要求的就业或创业途径。

健全就业服务体系，为失地农民就业提供更多帮助。(1)建立统一的就业政策和制度，形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进被征地农民有序流动。(2)统筹城乡劳动力市场，对被征地农民与城镇劳动力应一视同仁，统一进行就业登记、统计发证。（3)加强劳动就业服务机构建设，搞好服务。一要完善政策咨询、职业(创业)指导、技能培训、就业信息提供等功能；二要强化求职登记、职业介绍、档案管理等服务工作；三要积极动员社会力量参与提供就业服务，鼓励私营就业服务中介机构的发展。

鼓励自谋职业。鼓励失地农民以非全日制、临时性、季节性等灵活多样的形式就业。鼓励具有农副业生产技能的失地农民发挥特长，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业等。尤其鼓励失地农民以创业推动就业。对失地农民从事个体经营的，税务、工商部门应优先办理营业执照，并经核准，对营业税、所得税、管理费等给予减免。开办资金有困难的，银行应提供专项小额贷款，提供贴息支持。经营所需场地、设施等有困难的，各有关方面应积极提供帮助、做好服务工作。

大力开展培训，提高就业竞争能力。定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训。不断提高失地农民的就业竞争能力。做好转移就业工作。完善劳动力市场建设，加强镇、村劳动管理，建立劳动服务点。镇、村就业服务重在及时、准确提供岗位需求信息，降低失地农民外出就业成本，减少失地农民盲目流动。一是建立农村富余劳动力转移就业工作目标责任制。二是出台促进失地农民和农村富余劳动力就业的政策，并建立财政投入机制，把农村富余劳动力转移就业经费列入各级财政预算。三是积极牵线搭桥，开展就业服务。各级劳动保障部门在加强宏观管理和完善各级就业服务机构的服务的同时，注意充分发挥劳动力市场的作用，促进劳动力资源合理配置。

失业保险机制。对男16—45周岁、女16—35周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元／人，并按征地时在农村劳动年限(最低从年满16周岁起算)，每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给《征地人员手册》，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元／人，两年后没有职业的，可申领《失业证》。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。

（三）统筹养老保障

近年来，因征地问题引发的信访居高不下，失地农民问题不再是某个农民个人、某个地区、某个范围的个别问题，已经演变为一个影响社会稳定的重大经济、社会、政治问题。这一问题能否得到有效解决，他关乎社会的安定，关乎广大农民能否城市化。因此，建立合理、有效的失地农民养老保障制度十分必要。

针对一次性货币安置办法造成的失地农民问题，一些地方政府开始积极探索一种更有效的安置政策。目前这种尝试主要集中表现为采取“土地换社保”的做法即社会保障安置。社会保障安置是指在征用土地时，将土地补偿费、安置补助费和级差地租用来为失地农民交纳社会保障费，从而将失地农民纳人社会保障体系之内，解决他们的后顾之忧。

社会保障制度是一个社会文明和进步的重要标志。从本地实际出发，对失地农民社会保障制度进行了大胆的探索和实践，形成了比较适合当地实际情况的政策措施，在维护农民根本利益的同时，也优化了当地的投资环境，具有一定的首创性和借鉴意义。但面对日益增多的失地农民，政府的目标不应仅停留在基本生活的保障上，而是应该保障其实现小康和富裕。因此，必须进一步发展和完善目前“土地换社保”保障机制，通过多种渠道，建立全方位的失地农民生活保障制度。

“土地换社保”，主要的做法是。被征地人员统一折算11年的缴费年限，自己补交4年，享受职工基本养老保险退休待遇。主要涉及到了3类人员。1、未到法定退休（男60周岁、女50周岁），距法定退休年龄4年以上人员。2、未到法定退休年龄，距法定退休年龄4年以下人员。3、已达到或超过法定退休年龄的人员。对于一二类人员可以享受“4050”政策，每人每月200元的补助，最多不超过3年。50-60岁人员只需补交4年的缴费金额16800元。60以上人员每增加一岁递减5%的缴费金额，最多递减50%。退休以后都享受职工基本养老保险退休待遇。

（四）医疗保障制度

“因地制宜、分类处置、整体推进”的做法。浙江采取了比较灵活的办法来解决失地农民的医疗保障问题,宜“城”则城、宜“农”则农。《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》指出: 要妥善解决被征地农民的医疗保障问题, 重点是为被征地农民大病医疗费用提供基本保障。在具体实施中, 已经就业的被征地农民, 通过用人单位依法参加当地城镇职工基本医疗保险, 享受基本医疗保险待遇; 尚未就业的被征地农民, 引导他们参加新型农村合作医疗; 有条件的地方, 引导被征地农民以灵活就业人员的身份参加城镇职工基本医疗保险。

三、参考文献

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