如何加强当前失地农民权益保障之策略探讨

摘要:自古以来，我国就是农业大国，农民在全国人口中占有大多数。对于农民来说，土地是他们的立身之本，养命之源，是他们的命根子。虽然改革开放以来，我国的经济社会建设取得了长足进展，农民的生活水平得到了明显的改善，但成就掩盖不了问题，我们不能忽略在发展经济的同时“三农”领域出现了很多新问题。这些问题的核心关键所在是农民问题中的农民与土地关系的问题，农民和土地关系中的失地农民问题是现阶段突出的急需解决的问题。因为失地农民问题能否顺利有效地解决关系着经济的协调发展和社会的和谐稳定，决定着我国建设社会主义新农村、全面建设小康社会的重大任务。因此，本人通过查阅大量文献资料，并结合当前失地农民权益保障现状分析，从中发现问题，分析失地农民权益受损的原因，最后提出相应的解决策略，为优化当前失地农民权益保障提供一定的参考及借鉴。

关键词：失地农民权益保障农民权益

一、失地农民权益保障现状分析

（一）当前失地农民情况

关于目前我国失地农民数量及耕地的减少数量，由于统计口径和统计方法的差异性以及数量的动态特征，统计结果也是不一样的。

数据一:1998年全国耕地面积为19.45亿亩，2001年全国耕地面积为19.14亿亩，2004年全国耕地面积18.37亿亩。[1]中国国土资源部公布《2006年度全国土地利用变更调查结果报告》，报告显示，截至2012年4月2日，全国耕地面积为1.37亿亩，比上年度末净减少460.2万亩，全国人均耕地面积为1.49亩，仅为世界平均水平的三分之一。[2]

数据二:据国土资源部的统计，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地5000多万亩，造成失地农民6000多万人。国土资源部研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》中指出，在严格控制的前提下，2001-2030年全国年均建设占用耕地不低于180万亩，20年间将达3600万亩。因此2001-2030年30年间将新占用耕地5400多万亩，新增失地农民7800万人。[3]如果用地指标突破，违法用地情况得不到控制，失地农民数量还将大大增加。

数据三:按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用土地250万-300万亩，若按照城郊农民人均0.7亩计算，就意味着每年增加357万-429万失地农民，十年后失地农民总数将达到1亿人。[4]

数据四:据统计，山东省1999年到2005年5月，因征用土地涉及失地农民近250万人。其中，16岁以下的25万人，16岁到男59岁、女54岁的160万人，男60岁、女55岁以上的65万人。其中已经就业的有80万人左右，固定收入的50万人，生活水平在城市最低保障线以下的近30万人。[5]

（二）当前失地农民权益保障的基本情况

农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权利和利益存在的基础和实现的条件，因而导致那些权利和利益的损害或完全流失。失去不仅是土地，而且还失去了包括土地财产权、社会保障权和就业权在内的一系列权利和利益。首先是失地农民土地财产权益的流失。其次是土地保障权益的流失。

1、经济权益遭受损失

马克思认为，土地所有权乃一切财富的最初源泉。土地不仅是农民生活的基本保障和发展的生产资料，也是农民的最宝贵的财产。另外，土地还有保值和增值的功能，土地作为资源不仅为人类提供了巨大的使用价值，而且能作为资产产生巨大的物质财富和增值经济、资产生产性资本。随着人口增多、经济发展和城市化水平的不断提高，对土地的需求越来越大，土地的资本功能也日益凸显。

在城乡分割的二元体制下，征地补偿款是失地农民最直接获取的经济利益。而在我国由于我国集体产权的不明确，造成征地成本低，出现了大量的“圈地”与“囤地”现象，对此农民“看在眼里，痛在心里”。政府滥用征地权，不给农民公平的补偿，不解决好失地农民的出路，不仅是侵犯农民权益，更是剥夺农业的积累。这种不顾农民生计、只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民的经济利益。

2、社会保障权益受损

在城乡分割的二元制度下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，既是他们的养老保障，也是他们的失业保障。

农民失去土地实际上是失去生存和发展的保障基础。目前，我国农村社会保障制度建设远远落后于城市，因此，家庭经营成为农民生活保障的主要形式，土地在农业家庭经营中充当了最重要的生产要素，这样就形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。土地是农民最后一道生活养老保障，可以为农民提供直接的生活保障，担负养老保障功能，可以为后代提供土地继承权，这也是代际养老的基础。政府大规模征用土地，土地对农民的这种社会养老保障功能就会大大弱化甚至完全丧失。而失地农民是一种新的社会群体，还未被纳入城市居民社会保障的范围，失地农民游离在城镇社会保障制度体系之外。再加上现在的安置方式多为货币安置，货币安置只能为失地农民提供必要的生活补偿，对于他们的养老保障完全没有考虑。再者，现行的征地补偿价格偏低，根本无法满足建立失地农民养老保障制度的需要。

3、劳动就业权受损

农民以土地为劳动对象，土地为农民提供了就业岗位，农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。由于大多数失地农民的就业观念陈旧、文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，很难再找到新的合适的就业机会。

失地农民就业困难除自身原因外，另一主要原因是城乡二元结构产生的就业歧视。一是就业机会的歧视。一些地方政府限定企业先招一收城镇劳动力，后招农民工，硬性限制企业使用农民工的比例，并对农民工变相收费。城镇居民能从事的工作失地农民也能干，只是因为是农民身份而不允许千。二是就业待遇的歧视，失地农民进城务工，政府劳动部门没有像对待城市劳动者那样给他们确定工资薪酬，而只是由用工企业决定的劳动报酬。在没有强制标准的情况下，自然会产生农民工与城镇劳动者同工不同酬的现象。三是就业安全保障的歧视。根据国家规定，正规就业部门应与职工签订正规的就业合同，并应提供养老保险和失业保险等福利。但是由于农民在非正规劳动力市场就业，安全保障无从谈起。[6]另外，还存在着大量的用人单位侵害失地农民权利的现象。失地农民的劳动报酬、休息休假权、社会保险和社会享受权等都受到不同程序的损害。有的用人单位对失地农民以各种名义征收费用，扣押农民的身份证，让农民加班加点超负荷工作，却不按规定支付加班费，随意克扣农民工资。工作和居住条件恶劣，劳动安全得不到保障。

二、失地农民权益受损的原因分析

（一）现行征地制度是失地农民权益受损的直接原因

被征地农民利益受损的根源的在于现行征地制度剥夺了他们分享土地增值收益以及获得保障的权利。20世纪90年代，随着计划经济体制的改革，立法相应调整了供地制度，对经营性用地项目改为国有土地的有偿使用，即政府通过收取用地单位土地使用权出让金的办法，出让一定年限的国有土地使用权。供地制度改革了，征地制度却未改变，用计划经济的行政手段强制低价征地，用市场经济的办法高价出让土地，客观上形成公共权力机构多占地多得益，的机制，刺激着地方政府不断掀起征地狂潮，弱势农民的土地权益被不断侵蚀。[7]现行的征地制度是政府的强制性征地，是政府打着“公共利益”的幌子对农民土地占有的过程，而农民在征地过种程中知情权、参与权等都未得到应有的尊重。事实表明，我国现行征地制度已经越来越不适应社会经济和市场经济发展的需要，成为制约社会生产力发展和影响社会稳定的重大障碍，也影响了社会主义农村的建设。

（二）土地产权不清晰是失地农民权益受损的根本原因

农民土地权利屡遭侵害，是由于我国农村土地产权模糊。完整明确的产权包括三个部分，一是清楚界定的财产拥有权;二是财产使用权和控制权;三是拥有对财产所带来的盈利支配权或亏损承担权。如果其中任何一项不满足，则称为产权不清晰。

《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定:“农村集体所有的土地依法属于村级农村集体所有的，由村级集体经济组织或者村民委员会经营和管理;己经分别属于村上以上农村集体经济组织的农民集体的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营和管理;已经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡镇集体经济组织经营和管理。”这表明农村土地归乡、村、组三级集体经济组织所有。:但文件中并没说清楚这土地到底属于哪一级集体所有，是归村一级所有?还是归乡一级所有?还是归乡村社区的全体居民所有?还是归村民小组集体所有?到底归谁?产权问题最重要也最严肃，却是如此模糊。由于土地所有权主体不明确，土地财产权界定不清，责、权、利不明确，导致许多地方在征地过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，导致在土地征用过程中博弈各方遇到权利时，各个主体相互争夺:遇到责任时，则相互推脱，无人负责。而在利益博弈过程中，农民天然成为弱势的一方，导致一些地方农民土地被征用了，农民自己还完全不知情。因此，当前在土地征用、开发、流转和补偿分配中存在严重的权力越位，存在公权侵犯私权，行政权侵犯财产权、使用权，农民遭受不公正待遇，根源在于土地产权不明确。

（三）城乡二元结构是失地农民权益受损的体制原因

我国城乡二元结构是以户籍制度为核心，在城市和农村采取不同的资源配置和再分配制度。户口迁移制度、劳动用工制度、社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口鲜明地分割开来，这一体制上的歧视造成劳动就业制度、社会保障制度及其他公共物品供给制度等都打上了城乡分化的烙印。农民在失去土地的同时失了农民身份，却未能获得市民待遇。失地农民权益受到严重侵害。

长期的二元经济格局，导致中国建立了明显呈二元化的社会保障制度。城镇地区基本上建立起了以社会保险为核心、以最低生活保障制度兜底的社会保障体系。目前，我国大中小城市的最低生活保障制度都比较健全，各项救济制度都已基本到位，各项优抚工作都能够顺利开展。而在广大农村地区实行的是建立在农村集体基础上的社会救济、“五保”户供养和合作医疗等低层次的社会保障制度。随着农村集体的解体，合作医疗在绝大多数地方宣告破产，“五保户”供养得不到落实，社会救济面进一步而变窄，救济水平偏低，而且时有时无，农村社会养老保险和农村最低生活保障制度尚有待推广和建立。也就是说，目前我国农民包括失地农民则没有任何保障线，被排除在社会保障制度之外。相对完善的城镇社会保障体系与残缺不全的农村社会保障并存就是中国特色的二元社会保障制度。

劳动权是公民的基础性权利，我国《劳动法》作为保护劳动者权益的基本法律，为不少劳动者维权提供了法律依据。城乡分离的户籍制度使农民不能享有与城市居民一样的公平择业的机会。政府的就业政策向城市倾斜，几乎所有的城市在就业时都是采取先城市后农村的政策，农民就业受到歧视，劳动超时、同工不同酬的现象时有发生，工作环境恶劣还不能享受医疗保险。失地农民的劳动力市场是一个非正式的劳动力市场，这个市场的职业结构都是体力劳动者，其待遇和环境与正式劳动力市场相差很远。绝大多数失地农民只能在非正式劳动力市场寻找就业机会，失去了与城市居民公平竞争的机会，从事的都是城市居民不愿干的苦活、脏活、累活以及危险程度高的工作。

失地农民被排斥在城市大门之外，具体表现在:就业歧视的存在使失地农民非农就业无法实现，社会保障体系不健全使失地农民心理安全感下降，户籍制度的缺陷使失地农民政治权利丧失等，这些都使失地农民在农地非农化的伺时无法获得市民的基本权利进而顺利实现市民化。

三、加强当前失地农民权益保障策略思考

由于现行取保候审的规定在某些方面存在着缺陷，给执法工作带来了无法回避的问题。为了提高执法机关的办案效率，降低诉讼成本，避免司法腐败，减少诉累，维护当事人的权益，针对在司法实践中暴露出来的不足，取保候审的立法有必要进一步进行完善。

（一）改革农村土地产权，保障农民土地权益

1、农村土地产权关系必须通过法律、法规对土地的产权做出清晰的规定，明确土地是农民神圣不可侵犯的财产，使其物权化。农民只有取得了土地的所有权，才能在土地被征用过程中有更多的知情权与参与权，才能利用市场机制来解决土地征收问题。由于在征地过程中农民有了更多的参与权，才能使政府在制定征地政策时多听民意、顺民心、集民智、才能最大程度的保护失地农民的利益。

要有效保障失地农民经济权益，必须从实际出发，依法、合理确定农村集体土地所有权主体和土地界线和范围，并通过土地登记、颁证予以认定，从法律上明确集体土地所有者的权利和义务。

要明确和充分体现土地集体所有权，明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予农村集体经济组织具有法定权利和民事权利，依法成为农村所有权的主体，还具有法律规定范围内的土地归属权、占有权、处分权、使用权以及实施这些权能所形成的收益权。要依法赋予乡、村、村民小组同等的法律地位，并相互独立、互不隶属，不能随便打破各自的土地财产权界限，严禁行政权侵占所有权，随意征收集体土地所有权。以集体经济组织来保护承包农户的土地占有权，确保农村土地资源高效运作，防止土地征收过程中农民土地财产权利的流失，依法保障失地农民的合法权益。

2、充分尊重农民在土地征收过程中的主体地位

要充分尊重失地农民的知情权、参与权与自主选择权。充分尊重失地农民的知情权，是保障其合法权益的前提。在土地征收过程中，政府在制定政策，特别是涉及失地农民切身利益的政策措施时，必须通过一定的途径和渠道告知失地农民，使他们充分了解政策的安置措施及政策出台背景，这既是尊重公民权利的基本要求，也有利于土地征收在公开、公正、公平的原则下进行。参与权与自主选择权对于失地农民权益维护至关重要，在涉及失地农民切身利益的政策制定时确保有失地农民的代表参与，使他们在土地征收的政策绩效成本与收益之间进行自主选择的权利，如果征地政策损害了失地农民权益，农民有选择务农的权利，这就要求政府在制定土地征收政策时要充分尊重失地农民的利益和意志，向失地农民达成妥协，使失地农民等经济主体从土地征收过程中分享到更多的利益。农民只有拥有了参与权与自主选择权，才能在不同政策之间、在务农和进城之间权衡得失，维护自身利益。同时，要求政府在制定土地征收政策时，要通过对失地农民座谈、对失地农民进行实地访问等多种形式广泛征求失地农民的意见，了解他们的意愿，制定出顺应民心、体现民意的正确决策。

（二）完善农村土地征收制度，健全征地补偿机制

1、严格区分土地用途，限制征地权

征地权作为国家的强制性行政权力，只有为了公共利益时才能动用征地权，经营性用地项目不能用征地权。在现代社会，世界大多数国家是为了公共目的才动用征地权。为了防止征地机关权利的滥用，大多数国家都对“公共利益”的范围做列举式的规定。如加拿大，依据联邦及安大略省征地法规定，征地范.围严格限制在为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校、医院、社会福利等领域。而在我国，各级政府不管是公益性或经营性用地项目一律动用国家征地权。

中国现行关于“公共利益”的目的规定是概括性规定，实践中也出现为了获取不正当利益而滥用“公共利益”而非法侵占农民土地的现象。为了有效保护农民的土地，防止权力滥用，应将“公共利益”的目的具体列举，严格限定“公共利益”的范围。

2、断完善征地程序，维护失地农民相关权益

程序是对实体权利保护和制约的有力工具，只有程序的公正才能保证结果公正。土地的征收，是国家运用强制力使土地所有权转移的过程，农民在强大的公权面前是弱者，只有完善的征地程序才能使农民在征地过程中的利益不受或少受损失。而在我国现行的土地征收程序过于简单化。因此在立法中应加强对征地程序的完善，不仅有利于保护失地农民利益，而且更有利于国家征收制度的实施。土地征收过程应严格履行审批程序、财产评估程序、补偿公示程序、强制拆迁程序等。要有切实可行的救济手段，如行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序等，这些程序必须要明确完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者。

（三）健全社会保障制度是保障失地农民权益的基础

1、建立适当水平的最低生活保障制度

本人认为应当重视失地农民最低生活保障的建立。各地政府要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一是失地农地民利益保障制度要合理界定保障对象。最低生活保障制度的对象不是全部失地农民，对于那些失地但却从事非农经济，职业稳定、收入较高以及收入一般，但基本生活不存在问题的失地农民不是保障的对象。只有那些无法再就业、基本生活困难的失地农民才是保障的对象。二是要科学确定最低生活保障线制度。

凡是家庭人均收入低于最低生活保障线的失地农民都要有资格享受最低生活保障制度的收入补贴。补贴标准要要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准应该在不同地区之间存在差异。三是确立多渠道资金筹集机制。坚持地方由地方政府、乡镇、和村民委员会集体经济组织以及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对最低生活保障资金的投入，并辅之以社会化帮助的渠道募集资金。

2、建立医疗保障制度

由于我国农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民全部纳入医疗保险制度的框架内的条件，90%的农民是毫无保障的自费医疗群体，同时医疗费用的大幅度增加，导致虽然医疗水平提高了，但农民也只能在家等死的事情发生，因病返贫的现象比比皆是。据财经时报报道，虽然目前全国有316万个县，9700万人口正广泛推广新型农村合作医疗制，但试点地区的进展表明，、“新型农村合作医疗制”在实践中与最初设想存在明显的差距，农村医疗保障完善之路还很漫长。因此，应该将失地农民纳入大病统筹防护网。

各地应当坚持因地制宜，从各地的经济发展水平和财政承受能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是要为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，多方筹集资金，积极创造条件为失地农民投保团体大病保险。二是要致力于建立新型合作医疗保障制度，合作医疗制度是指我国广大农民群众在集体经济发展的基础上，依靠集体力量和自愿原则，在预防和治疗疾病上实行互助互济的一种初级医疗保障制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。•三是要积极探索失地农民医疗保障工作机制。从实际情况出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度，使失地农民享受到可靠的医疗保障。

（四）采取切实措施解决健全失地农民就业问题

1、要多渠道为失地农民提供再就业岗位

政府要制制定各种优惠条件鼓励新办或现有服务型企业、商贸型企业和劳动就业服务等实体尽量消化失地农民就业。对政府征用土地投资的重点项目，在失地农民工作技能允许的范围内，尽可能地使用失地农民就业和创业。要完善就业市场服务体系，建立一个城乡一体化的劳动力市场体系，培育各种劳务中介机构，多渠道收集企业用工信息，及时、准确地为失地农民提供各类就业信息与就业指导，并按期举办洽谈会，促使失地农民有序地向二、三产业转移。完善就业网络服务，为失地农民的就业服务提高组织保障。例如某城市骨家村，在征地过程中，通过与征地企业协商，将征地补偿款贷给企业，企业为村民提供劳动就业岗位，确保一个家断个重要劳动力就业，保证了家庭有稳定的收来源，取得了很好的效果，失地农民比较满意。

2、努力为失地农民自主创业搭建平台

引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠.、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业;鼓励、扶持失地农民兴办个体与私营企业。对开展自主创业的失地农民，应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策，当地政府要为失地农民自主创业提供优质的服务，为失地农民提供政策优惠，简化办事程序，为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位的、高质量、高效率的服务。

（五）建立失地农民法律援助机制，依法维护失地农民权益

法律援助是政府对法律资源进行再分配，以保障弱势群体及特殊人群的合法权益的政府公益性行为。通过法律援助的实施，以保障弱势群体实现合法权益，促进司法公正，维护社会稳定。

失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和无法支付运用法律手段进行诉讼的成本，失地农民的权利和利益常常受到侵犯。宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现。因此，各级政府应当完善法律援助制度，制定相关的配套法律援助措施。第一，要强化政府对失地农民的法律援助责任，解决失地农民在法律诉讼中的成本问题，应该建立以政府为主导、多渠道为失地农民的法律诉讼提供财力支持。第二，要尽快制定和健全有关失地农民保障的法律、法规。通过立法降低失地农民的维权成本，简化维权程序，降低维权门槛。第三，有关部门在承接失地农民诉讼请求时，在保证司法公正的前提下，尽可能给失地农民以帮助和方便。第四，要积极主动与失地农民沟通，提高他们的法制意识，强化失地农民的维权意识。要进一步加大对失地农民法律援助工作的宣传力度，使失地农民法律援助家喻户晓，让需要法律援助的失地农民知道怎么寻求法律保护，让失地农民及时得到法律帮助。

参考文献

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