摘要:随着中国特色社会主义市场经济体制的确立，我国生产力极大提高，经济上取得了举世瞩目的成就，城乡居民的收入水平也因此而显著增长。然而，伴随着经济增长的同时，我国城乡居民收入分配差距却日益扩大。正确认识居民收入分配差距的原因，并采取有效措施缩小这种差距已成为我们当务之急。因此，本文在仔细研究我国有关学者研究理论的基础上，首先对我国城乡居民收入的现状进行分析，将我国城乡居民收入进行对比，从而指出这一问题的严重性及可研究性，然后深刻分析产生该问题的各方面原因，最后得出了符合我国国情用以解决城乡居民收入差距这一问题的策略。本文的研究对于解决我国城乡居民收入差距问题，促进城乡居民的共同发展与社会的和谐稳定具有较强的理论价值和实践意义。
关键词：城乡收入 差距 原因 对策
一、我国城乡居民收入差距问题的现状
改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，与此同时，城乡居民收入差距的鸿沟也越来越大，本文拟从以下四个方面来描述我国城乡居民收入差距的现状和存在的问题。
（一）、 城乡居民收入增速差别过大
1978年以来的经济体制改革，有力地促进了我国国民经济持续快速发展。伴随着经济的快速发展，我国城乡居民收入也有了大幅度提高，人民生活水平获得明显改善。根据《中国统计年鉴（2011年版）》，1978年，我国农村居民家庭人均纯收入仅为133.6元，到2010年提高到了5,919.0元，年平均增长12.58%;与此同时，城镇居民人均可支配收入由1978年的343.4元提高到2010年的19,109.4元，年均增长13.40%。
然而，在城乡居民收入普遍得到大幅提升的同时，城镇居民和农村居民之间的收入增长速度，特别是90年代末以来的增速，却在扩大。
结合我国历史分析城乡居民居民家庭人均纯收入比，我们可以发现。虽然改革开放初期推行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民从事农业生产的积极性和主动性，使得农产品产量大幅度提高，农业生产获得高速发展，城乡居民收入差距比率曾一度由1978年的2.57倍缩小到1984年的1.83倍，收入差距渐趋合理。但随着经济体制改革向城市拓展，自80年代末城市居民收入增幅开始加大。虽然这些年政府出台了一系列扶持农业生产和农业经济发展的政策和措施，特别是2004年以来，党和中央政府连续三年发布了以“三农”问题为核心的三个中央“一号”文件(即，2004年下发的(中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》;2005年下发的《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》;2006年下发的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》)通过减免税费、增加补贴，加大对农村的转移支付力度，农民收入有了一定程度的提高。但是，相对于同年城镇居民的人均可支配收入增长速度，无论是绝对收入差距还是相对收入差距，城乡居民收入差距仍在继续扩大。2010年城乡居民收入比虽然相对与往年有所降低，但仍达到了3.23。如果加上城镇居民享受的社会保障、各种福利和补贴，城乡居民实际差距更大。
（二）、 城乡居民人均收入差距不断扩大
人均收入是衡量一个人一定时期内收入获取能力的重要指标，也是决定居民总体收入水平的最主要因素。改革开放以来，我国城镇居民人均可支配收入和农村居民纯收入均稳步提高，但城乡居民收入差距走势上总体呈日益扩大趋势。
（三）、 城乡居民金融资产差距悬殊
金融资产是指机构单位和个人拥有的以金融工具形式存在的各种资产和负债，包括储蓄存款、手持现金和有价证券。金融资产是财富的重要表现形式，个人金融资产拥有量在一定程度上能够从侧面反映个人收入状况。
随着国民经济持续增长，我国城乡居民拥有的金融资产总量不断增加。与此同时，城乡居民个人金融资产差距也在明显扩大，城乡居民金融资产差距远远高于人均收入差距。
如下表所示：从城乡居民储蓄存款余额来看，农村居民存款余额占城乡居民存款余额的比重由1980年的29.3%下降到2004年的17.4%;城乡居民人均存款绝对差距由1980年的140.6元增至2004年的15450元，后者是前者的110倍。
四）、 城乡居民消费差距明显
消费是收入的函数，收入是消费的决定因素。消费者通常根据自己的收入状况和对未来的收入预期来安排自己的消费支出，个人的消费结构和消费水平通常能反映其收入状况。总的说来，收入构成了个人消费的约束。所以，城乡居民消费结构和消费支出水平差异可以从侧面反映其收入差距。
根据《我国城乡居民家庭恩格尔系数变动趋势对比表》，见表3。从消费支出水平来看，2010年城镇居民平均每人消费性支出13,471.45元，而农村居民平均每人生活消费支出仅4,381.82元，两者相比为3.07倍，基本上与城乡居民收入差距相当，表明城乡居民收入水平和消费支出水平正相关。
根据联合国定义，恩格尔系数60%以上为绝对贫困型，50～60%为温饱型，40~50%为小康型，30～40%为富裕型，30%以下为极富裕型。
表4数据表明:我国城镇居民在上世纪90年代中期已基本完成从温饱型消费结构向小康型消费结构的转变，城镇居民家庭恩格尔系数早在1994年就下降到50%。到了2000年城镇居民就已经步入富裕型消费结构，降到39.4%。而此时，我国农村居民才刚跨入小康门槛，恩格尔系数仍高达49.1%，两者相差近10个百分点。而直到2010年农村家庭居民恩格尔系数仍高达41.1%，足足经过了10个年头仍未达到富裕型消费结。
二、 我国城乡居民收入差距扩大的原因
合理的收入差距有利于促进经济增长，所以我国上世纪80年代提出了允许一部分人和一部分地区先富起来的先富带后富的不均衡发展战略，在很大程度上促进了中国经济社会的全面发展。但是，从上一章的分析我们已经知道，当前我国的城乡居民收入差距现状已极为严峻。
收入差距必须保持在一定的合理范围内，而且符合大多数人的价值观，为大多数人所接受，否则不仅不利于经济发展，反而会破坏社会稳定，妨碍我国经济社会发展。因此，正确认识城乡居民收入分配差距的原因，并采取有效措施缩小这种差距已成为我们当务之急。下面，将重点分析城乡居民收入分配差距的原因。
（一）、制度方面的原因
1、城乡分割的劳动就业制度
城乡分割的二元户籍制度在限制着农村居民流入城市的同时，也造成了了城乡分割的劳动就业制度。虽然现在户籍制度有所淡化，在很多地方打开户籍限制，但是城乡就业仍受到长期分割制度变迁滞后性的约束。在二元管理并没有得到根本性改变、新的体制还没有完全建立起来的时候，城市居民与农村居民依然存在着一条鸿沟，在就业制度方面依然是重城市居民而轻农村居民。城市户口由国家统一安排就业和就业登记，包括下岗再就业安置。农村户口不由国家安排，认为有地种就能就行，基本上处于自发就业状态。即使进城务工的农民一般不被纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。
城乡分割的劳动就业制度使农民没有享受到公平的待遇——农民在履行公民义务的同时没能享受公民应有的权利。与城镇职工相比，国家没有将农村劳动力转移就业纳入国民经济和社会发展规划，农村劳动力转移就业一直不在国家统计之列，对劳动力数量、性别、流向、技能等方面的检测相对欠缺，在相当长的时间内享受不到国家扶持的职业技能培训。另一方面，国家没有将农民工的管理纳入到城市综合管理中，农民工居住、子女教育等方面所需经费完全由进城农民工负担，这加剧了城乡收入的不平等。
在城乡二元就业制度下，城乡劳动者享受不平等的劳动待遇，使得农村劳动力成为弱势群体。农村劳动力在就业过程中往往受到不公正的待遇，往往干最苦、 最脏的活而且就业和生活条件恶劣。即使农民工与城镇职工从事同样的工作，并且工作质量丝毫不逊色，也难以得到同样的报酬和保障，甚至收入会大大低于城市职工，并且不能普遍享受医保、社会养老保险、失业保险、住房公积金等社会福利待遇。特别是在我国经济面临通胀的压力下，农业生产资料价格大幅度上升，而农民的生活消费指数又高于城市居民的社会消费指数，农民增收又缺乏新的支持。这些使得农民创造的财富在计划经济和市场经济条件下始终处于劣势地位，这些种种的存在毫无疑问地损害着农民的利益，加剧着城乡居民的收入差距。
2 、城乡分割的社会保障制度
中国城乡分割的户籍制度是一种非常独特的户籍制度——它不仅仅是单纯的户籍登记制度，而是与福利保障密切纠缠在一起的地方性福利制度。我国通过《中华人民共和国劳动保险条例》等法律法规将社会保障和福利制度直接与城市户口联系起来。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，也以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来。城市的集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。城市就业人员除享有劳保待遇外，20 世纪 50 年代形成的城市社会福利制度还保证了具有城市户口的居民可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿地提供住房。总之，具有城市户口的居民可以享受养老、失业、医疗、生育和工伤等福利待遇和社会保障。而广大具有农村户口的农民，则不能享受任何相关的社会保障和福利制度，只能靠自己出钱。也就是说，在中国的各个城市，就业、居住、养老、医疗及其他的社会基本福利保障制度都和户籍相关。
此外，在学生人均教育费用、公共补贴金额，以及教师质量方面，城市都远远超出农村；在住房方面，农村居民享受不到城市居民能享受的住房补贴；在医疗服务方面，农村居民享有的医疗补贴比城市居民少；在公共设施的建设经费和开支方面，二元体制下的公共事业负担机制决定了城市的一切均由国家和政府及全民单位负担，城市居民不必从自己所得中掏一分钱，而农民必须自己出钱办福利。
总之，城乡分割的二元户籍制度对农民歧视性的制度安排，使农民的利益受到损失，那么在一定程度上加剧了城乡收入分配差距。
（二）、 “三农”自身的弱势地位
1、 农业生产率较低
城乡劳动生产率差异也是构成城乡居民收入差距的原因之一，产业间劳动生产率差异越大，产业间收入差距越显著，城乡居民间的收入差距就愈明显。
改革开放前，二元户籍制度阻碍了农村剩余劳动力向集镇、城市的流动和转移，限制了人力资源这种重要生产要素的合理流动，在滞缓城市发育的同时，限制了农村的发展。且为了完成重工业的跨越式发展从而实现工业化，中国国民收入的分配格局主要是向重工业倾斜，财富向城市集中，城乡生产率水平有所扩大。改革开放后城乡产业结构差异导致工农效率差异，城市支柱产业主要是利润率高的工业和第三产业。
2、 农民收入增长缓慢
三农问题的核心是农民收入问题，而收入问题的关键是城乡居民收入差距的拉大，这样进一步导致了城乡之间发展的不平衡。而农民、农业、农村处于天然的弱势地位，导致了这一系列问题的发生。
农民处于天然的弱势地位是，从生产条件来看，拥有土地的农民基本上靠“天”吃饭，受自然环境和气候等因素的影响较大。从农产品市场的发育状况来看存在以下问题，一是信息流通不畅，存在严重的信息不对称，导致市场失灵，农民的生产活动是盲目的，导致农产品的供求矛盾突出，不能适应市场多样化的需求;二是农产品市场单一，加大了农业生产的风险，我国的农产品市场主要是现货市场，农产品期货市场处于起步阶段，而农业生产的周期较长，因此，农民对市场行情的把握比较难，决策风险大。农业所处的弱势地位是，我国农业基础设施薄弱，农业抗风险能力差，这些都影响了农业产量。
3、农村所处的困境
农村所处的弱势地位是，我国农村组织形式是实行的是家庭联产承包责任制，这一制度在改革开放初期调动了农民的生产积极性，解决了农村家庭的温饱问题，从而改变了农民的生存状态，确实提高了劳动生产率，但是这种效应是短期的，不能持续发挥作用。家庭联产承包责任制这一组织形式由于生产规模小，生产组织内部不能进行有效的社会分工，也不适合大规模地使用机器进行生产。随着前期农村改革制度贡献的逐步释放，家庭联产承包责任制对农业刺激效应降低，这一组织形式决定了我国农业落后的生产方式，即传统的手工劳动，落后的生产方式又决定了低水平的劳动生产率，没有获得规模经济效益。农村度及农产品商品化程度低等都导致了城乡收入差距的扩大。
（三）、重城市轻农村的政府财政投入体制
1、 社会保障投入的城乡差异
改革开放以来，随着经济体制的转型，原先在计划经济体制下城乡社会保障制度存在的基础不复存在。随着经济体制改革的逐步深入，国家逐步在城镇建立了较为完整的社会保障体系。而在农村，改革开放以来的很长时间在传统计划经济体制下形成的合作医疗保险几乎完全消失；养老保险还是原来的以家庭保障为核心的养老保险。这样，城乡社会保障较原来计划经济体制下城乡社会保障的差距就更大了。我国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度【5】。
值得庆幸的是，2003年以来，按照党的十六大关于加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，农村社会保障项目逐渐趋于完善，覆盖面不断扩大。但保障力度仍然赶不上城镇居民。例如：就新农保而言，截止到2010 年，新农保覆盖面仅能扩大到全国23％的县（市、区、旗）；农村养老保险每人每月只能拿到区区几十元。可见，虽然这些年农村社会保障投入有所增加，但和城镇相比仍有很大差异【4】！
2、 公共基础设施投入的城乡差异
国家总是在基础设施和公共设施建立方面向城市倾斜，使得城市公共事业健全、完善程度远远高于农村。因此，城市一般都具有双重优势——制度优势与基础优势。在城市已经具有较完备的基础上，政府继续增进公共事业的建设无疑使城市的优势进一步积累。而在农村，基础设施曾被作为公共事业建设的主要内容来进行国家投资。在国家的政策支持下，农村水利等基础设施建设在整个 50、60 年代取得了明显的效果，这些保障了农村的经济发展和稳定，并保障了农民的收入。在改革开放后，随着人民公社的瓦解，国家停止了对农村社会性公共事业基础的资金支持，农民必须独立承担水利等基础设施建设，导致了农业基础设施投入不足。
在 2008 底的国务院会议上，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。为了抵御国际经济环境对我国的不利影响，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，投资总规模达到 4000 亿元
三、 缩小我国居民收入差距的对策
缩小我国城乡居民收入分配差距的总体思路是：以增加农民收入和保障农民民主权利为目的，推进市场化改革并充分发挥市场机制作用，在国民经济总体协调发展中解决城乡收入分配差距问题。
（一）、改革城乡二元体户籍制度
造成的城乡二元体制在城乡之间筑起了一道技术、资金、市场、劳动力等壁垒，严重阻碍了生产要素在城乡之间的交流、阻碍了社会的和谐发展，造成城乡间发展失衡，因此需要解决和突破这些矛盾。解决这些矛盾的关键在于户籍制度的改革，改革城乡二元体制。
户籍制度改革不是单纯的取消户籍管理，不能全盘否定，而是剔出糟粕，取其精华，剔除户籍制度的不合理。现在，户籍制度仍然在社会管理中起着重要作用，主要表现在：为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料；通过户口登记证明公民的身份并确立其民事权利和行为能力；维护治安、打击犯罪，确保整个社会的安全。对户籍制度的改革关键在于提出依附于户籍制度的就业权、教育权、自由迁徙权、社会保障权、医疗服务，社会公共服务设施等福利设施。只有正确对待户籍制度，才能使改革顺利进行。
户籍管理制度涉及到所有城乡居民的切身利益，关系到国计民生，且我国现行户籍管理制度已实施了几十年，积累了不少的问题，必须根据经济发展、社会进步的要求和各方面的承受能力，本着积极稳妥、因地制宜、不断推进的原则，对现行的户籍管理制度进行适当的改革。尽快打破城乡分割、区域封闭的现行户籍制度，取消现行的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其它类型的户口，逐步建立以就业和居住地划分户口的户籍管理制度；根据市场取向和城市容量，采取梯度推进的方式，逐步放宽户口迁移政策，实现自由迁徙，即小城镇、中小城市、大城市、特大城市依次放开。改革的最终目的是建立以《户籍法》为基础、以各地方户籍管理规章相配套、具有中国特色、适应社会公共管理和市场经济发展、城乡统一的户籍管理制度。
（二）、改革农村土地产权制度
“土地是财富之母，劳动是财富之父”，土地对农民收入具有决定性影响。事实上，决定农民收入的不是土地本身，而是决定土地价值及其价值实现形式的土地产权制度。土地是农民经济活动最为基本的生产资料，其产权制度是否完善，直接制约着农业和农村经济发展的态势和进程。合理制定农村土地产权制度有利于农业资源的有效配置，使农业和农村经济得到持续发展。
在市场经济条件下，仅仅依靠市场的价格机制和竞争机制只能使城乡居民收入差距扩大化。因此，必须由政府发挥主导作用来弥补市场的不足。这就要求建立与市场经济发展要求相适应的现代农村土地产权流动制度。缩小城乡收入差距，关键是要提高农村居民的收入，其中提高农业劳动生产率是关键。提高农业劳动生产率的唯一途径是农业产业化。只有以现代企业制度的模式来改造我国现有的家庭联产承包责任制的经营模式，实现农业规模化经营，才能彻底消除我国的城乡二元经济结构。现代企业制度要求明确界定土地产权，使土地的所有权、使用权和经营权相分离。我国农村的土地所有权属于集体所有，实行家庭联产承包责任制后，土地的所有权性质没有发生改变，只是土地的使用权属于农户所有，并且土地的使用权不能有偿转让。建立农村土地产权制度， 拓展农地承包经营权内涵，包括土地占有权、土地转包、转让权、土地入股权、土地抵押权、土地继承权。积极培育农村土地要素市场，实现土地可交易化。必须以土地使用权的市场化为前提，如果允许土地的使用权通过市场进行交易，既可以出租，也可以出售，那么一部分进城工作的农民就可以通过市场交易合法出售或出租他们的土地使用权，实现土地可交易化，可以加速农村土地的市场化流转，促进农户分化，为农业企业化经营奠定制度基础。统一城乡土地制度，实现土地资本在城乡之间市场化流动，市场经济的发展要求城乡二元的土地制度一元化，建立全国统一、开放的土地市场，实现生产要素的自由流动与有效配置。农民进入城镇落户，可以将其持有的农村土地股权变现转让，以现款的形式一次性存入落户城镇的社会保障基金帐户，专款专用，仅用于社会保障和租住政府廉价租房支出。这样，农民进城的门槛大大降低了，进城农民因从事非农产业，收入会增加，而留在农村的农民因耕地面积增加，劳动生产率提高，其收入也会随之增加。
(三）、加快推进中国城市化进程和工业化进程
在改革城乡二元户籍制度的同时，要想农村现代化有所突破，必须加快推进中国城市化和工业化进程。
城乡收入差距同城市化水平则表现出负相关。城乡收入差距与城市化水平之间的负相关关系说明推动城市化的发展是解决我国城乡收入差距的根本途径。当前，加快城市化的过程中，政府的任务是“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。只有实现农村的城市化，中国当前存在的城乡居民收入差距扩大的趋势才能最终得到解决。而城市化进程又取决于两方面的因素:一是消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍后，农村的非农化进程;二是经济发展过程中城市吸纳农村劳动力的能力。因此，让农村大量剩余劳动力转向劳动生产率较高的非农产业，使他们在非农产业中获得稳定的收入，享有与城市居民同等的待遇，赋予他们平等参与市场竞争的机会，让他们分享工业化城市化的利益和文明，是提高农民收入水平和缩小城乡居民收入差距的治本之策。
近年来，虽然我国城镇化取得了巨大成就，但认识上依然存在一些偏差。城镇化的要义，不应该是单纯追求城市规模的扩大和城市建设的美化，而是要真正把一部分农民转移到城镇中来，实现城乡统筹发展。农民工真正转移到城镇中来，仅仅打开户籍之门是不够的。中央一号文件提出，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。“同等权益”意味着今后选择在中小城市和小城镇落户的农民工也将逐步被纳入城镇住房保障体系，他们在就业、培训、工资、医疗、社保、子女就学等方面的权益也将得到与城里人同样的保障，这给了那些有意落户城镇的农民工新的希望。
增强工业化、城市化对农村发展的带动和支持作用为了使工业化能更多地惠及农民，工业化要与农业产业化协同推进，工业化要实行城乡统一规划、合理布局，形成城乡相互对接的统一的产业链，如农产品的初次加工以农村为主，以农产品为原料的轻纺工业尽可能布局在相关的农产品生产基地，尽可能吸纳当地的农村劳动力，这样的工业化才能更多的惠及农民，也有利于工业自身的发展。根据我国人多地少的国情，我国城市化要走节地型的道路，降低城市建设的成本，降低农民进城的成本和门槛，使进城农民能顺利实现就业，能看得起病，孩子能上得起学，务工农民有合理的回报，能与城市居民享有平等的国民待遇，推进城市化不以牺牲农民的利益为代价，不产生大量的失地和无业游民。要把工业化、城市化过程变为农民分享工业化、城市化发展成果的过程，这样的城市化才能惠及农民，形成对农村发展的带动和支持作用。
（四）、加大对“三农”投入和扶持力度
要城乡和谐发展，缩小城乡收入差距，必须不断加大对农村、农业、农民的支持力度。政府要逐步加大对农村的公共财政转移支付力度，实现工业反哺农业、城市反哺农村。首先，应运用市场化手段合理积极引导农村剩余劳动力在农村内部转移，政府应对农产品的深加工提供资金和技术支持，这样一方面减少了城市的就业压力，另一方面也增加了农民收入。其次，应增加农村基础设施建设，如农田水利、道路交通等。切实解决好农民的运输难等问题，促进农民增产、增收，解决好农民生产和生活中的各种问题。再次，发展农村的科技教育事业，普及农村的义务教育，强化农村的专业技能培训和科学知识的普及，切实提高农民文化和农民技能。农民的文化水平低，难以利用现代科技和市场信息来发展农业。因此，各地政府在进行物质扶贫的同时应更加注重精神扶贫，两手都要抓，两手都要硬。切实转变农村的思想观念，开展精神文明建设，加强农业科学技术培训，使其从落后的小农生产方式中解脱出来，解除农耕方式对现代农业科技的制约。最后，应建立健全农村社会保障制度。完善农村居民最低生活保障制度；普遍建立农村居民养老保障制度；完善农村新型合作医疗制度和大病救助制度，切实解决农民看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。
要缩小城乡之间的收入差距，除了减轻农民负担、加大对农村的资金支持、优化农业产业结构外，还应通过财政支持和银行贷款等形式加大对农村的生产性固定资产投资，在农业生产、加工、销售过程中更多地使用先进技术和农机、农药、化肥、良种等价值较高的生产资料，以通过缩小城乡资本有机构成差异来缩小城乡收入差距。
(五)、健全农村社会保障制度
社会保障制度是社会稳定与和谐的“安全网”和“减震器”，社会保障制度的健全可有效缓解缩小城乡收入差距、促进社会健康和谐发展。但城乡分割的“二元社会保障制度”使得我国目前农村社会保障体系不健全，农村社会保障制度发展滞后，并且存在着许多漏洞，如保障范围狭隘、覆盖面小、保障水平过低、社保基金管理不善、监管不力和管理体制混乱等。长期依赖，农村居民还游离于现代社会保障体系之外。据有关资料显示，社会保所覆盖到的人口主要是城镇居民，而占全国人口总数 70%的农村居民享受不到 10%的社会保障。“二元社会保障制度”未能使社会保障发挥其应有的作用，而且扩大了城乡居民差异。
有鉴于此，我国应该从各地农村的经济发展水平和农民生活的实际情况出发，因地制宜，循序渐进，建立适应不同地区的多层次、多元化的符合农村特点的农村社会保障制度。
在广大农村进一步普及和完善农村最低生活保障制度，将其制度化、规范化、普及化。明确保障对象；科学确定低保标准和保障方式；建立保障资金的筹集机制和管理机制；建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。继续探索和完善农村社会养老保险制度，家庭养老是我国农村最主要的养老方式，据统计，我国农村 98%的老年人依靠家庭养老。与城市的养老制度相比，农村养老保险基本是农民自我储蓄，政府至今并未投入这一制度体系建设。重建并完善农村医疗保障制度，在政府的政策扶持和集体经济的支持下，遵循农民资源，通过各种合作形式，如合作医疗、医疗保险、医疗补贴等，建立适合农民需要、保障水平适度的多层次农村医疗保障制度。进一步完善农村社会救助和社会福利制度，对传统农村社会救助制度存在的诸多弊端进行必要的整合，充分发挥政府和社会整体救助功能，制定统一的救助制度和标准、统一调度、使用救助资金和物资，增强农村的社会救助能力。完善农村社会福利制度，包括优抚安置、老年人社会福利和残疾人社会福利等。
（六）、建立农业保险制度
农业作为基础产业，在国民经济中具有重要的战略地位。然而农业处于天然的弱势地位，不可抗拒地遭受自然灾害风险。我国应借鉴发达国家的经验尽快建立健全农业保险制度，让农民在遭遇自然灾害时仍能保持生产积极性，增强复产能力，从而稳定生产，保障农民收入。
加大参政对农业保险的支持，吸引商业保险公司经营农业保险。政府给予给于农业保险补贴可以借鉴国外做法，一是保费补贴，各级政府可评估各地农业风险状况和当地的农村经济水平，给与一定份额的财政资金，用于投保农户的保险补贴，激发农民的投保积极性。二是业务费用补贴。美国向承办政府农作物保险的私营保险公司提供险额的 20%—25%的业务费用补贴。此外，美国政府还承担联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。我国农业保险业务的费用大约在险额的 20%左右，在地方财力允许的情况下，财政可以定期或不定期的补贴农业保险机构的费用支出。两种补贴的实施，将有效缓解农险投保双方的利益磨擦，推动农业保险业务的顺利开展。我国除了对经营农业保险的机构免征营业税之外，还应适当减免经营农险的保险机构的所得税和其他税种。
政府对农业保险采取政策和市场两种手段。根据行业特点和农业特性，建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。由于农业自然灾害发生的频率高、范围广，造成的损失大，农业经营地域广阔，因而农业(特别是农作物)保险的费用大、损失率高。农业保险的消费者是收入较低的农民，从经济学的角度看，纯商业性农业保险，除风险损失率较低的雹灾、火灾等单项风险的保险外，其供给和需求都是有限的。开办农业保险，必须利用利益诱导机制，使保险人能够维持经营，在政府的政策资金投入支持下，达到自我积累、自我发展的目的，同时，使被保险人能够承担和接受自己所分担的价格份额。
（七）、 重视农村教育
农村居民的文化水平普遍较低，劳动力的技术含量不高，对于经济发展与创新方面都比较落后，经济发展落后，劳动力素质低，农民的收入也就无法提高。所以，应当要重视农村教育，提高农民的整体素质。要发展农村教育，首先应该当扎实落实九年义务教育，改善农村办学条件，使农村儿童与城镇儿童有同等的发展机会。其次，应当大力推广农业技术，提高农民的技能，从而使农民有更多的就业机会。例如，在农村建立人才开发机制，为农民提供培训机会；鼓励大学生服务于农村，将知识带回农村；积极开展农民工职业教育等。
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