摘要:行政赔偿范围是行政赔偿制度的重要组成部分。我国的《国家赔偿法》于2010年对行政赔偿制度做了相关修订，修正了一些相关问题，但对于现行的行政赔偿范围方面仍存在一定缺失。本文从我国现行《国家赔偿法》关于行政赔偿范围的内容作了一定研究，并对此提出了一些建议。
关键词：行政赔偿 行政赔偿范围 行政行为 完善
一、我国行政赔偿范围的立法现状
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中，因其行为违法而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度。行政赔偿范围是导致行政赔偿责任的原因行为的范围，即国家对哪些事项承担赔偿责任。《国家赔偿法》运用了肯定式列举与否定式列举相结合的模式，从保护公民人身权、财产权两个方面界定了行政赔偿的范围。
（一）侵犯人身权的行政赔偿
按《国家赔偿法》第三条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
1、违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。（1）违法拘留。行政机关违反法律规定的权限、程序，或在证据不足、事实不清的情况下拘留公民造成公民损害的，由国家承担行政赔偿责任。（2）违法采取限制人身自由的行政强制措施。限制人身自由的行政强制措施很多，主要包括强制约束、强制传唤、强制扣留等。限制人身自由的行政强制措施必须依法作出并依法执行，若存在事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，未遵守法定程序等问题给公民造成的损害，国家应当承担行政赔偿责任。
2、非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。（1）非法拘留。如果法律没有明确授予某一行政机关行使限制人身自由的权力，该行政机关就无权限制公民的人身自由，否则，即为非法拘禁。因非法拘禁造成公民人身自由损害的，国家应承担行政赔偿责任。（2）以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为。除上述行为外，实践中还存在行政机关或其工作人员以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为，如某些镇政府或其工作人员私设牢房，用变相拘留的手段，非法剥夺违反计划生育政策当事人的自由造成侵害后果的，国家应当承担行政赔偿责任。
3、以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。这类行为是行政机关工作人员在行使职权时亲自实施或者教唆他人实施的违法行为。从本质上讲，其不是职务行为，但却与职务行为有关，或是作为执行职务的手段，或是假借职务之便实施的，或者是在执行职务的时间、场所实施的。我国法律严厉禁止这类暴力行为，因行政机关工作人员暴力行为致害的公民有权请求行政赔偿。
4、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。有权使用武器、警械的行政机关工作人员主要有人民警察、海关工作人员等，主要法规有《人民警察使用警械的武器条例》、《海关工作人员使用武器和警械的规定》。违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的，由国家承担行政赔偿责任。
5、造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。这是一项兜底性规定。除法条列举的各项行为外，凡是行政机关及其工作人员行使职权时其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡，如行政机关工作人员采用刑讯逼供等造成公民身体伤害或死亡的，国家也应承担行政赔偿责任。
（二）侵犯财产权的行政赔偿
根据《国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
1、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。行政机关实施的行政处罚中涉及到财产损害的分为两类：财产罚和行为罚。财产罚是行政机关直接针对相对人的财产施加的惩戒制裁，如罚款、没收财物等，违法法财产罚造成的财产权损害，国家应承担赔偿责任。行为罚是对行为能力的惩戒，但其会间接地影响到相对人的财产，如吊销许可证和执照，虽未直接针对相对人的财产作出，但它却剥夺了相对人获得财产利益的能力，违法行为罚造成财产权损害，国家应负行政赔偿责任。
2、违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。对财产的行政强制措施有查封、扣押、冻结等，行政机关采取强制措施影响到公民等对财产的所有权和使用权，因此必须严格依法定规则条件和程序实施。违法行政强制措施造成公民、法人或其他组织财产权损害的，受害人有权依法获得国家行政赔偿。
3、违法征收、征用财产的。公民、法人或其他组织除依法缴纳正常税金和履行正常征收义务外，不再负担任何缴纳义务，即行政机关不得随意向公民、法人和其他组织实施征收权。行政机关的行为造成相对人财产权损害的，国家应负赔偿责任。
4、造成财产损害的其他违法行为。此项属于概括式规定，除了上述明确列举财产权损害赔偿外，公民还具有许多财产性权利，据此规定，凡涉及到有关财产权损害的，只要符合国家赔偿责任的构成要件，受害人均可请求行政赔偿。
（三）不承担行政赔偿责任的情形
根据《国家赔偿法》第五条之规定，有下列任何情形之一的，国家不承担行政赔偿责任，相对人不得提起行政赔偿诉讼：
1. 行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。这里的“个人行为”，是指行政机关、法律法规授权的组织、受行政机关委托的组织的工作人员实施的与行政职权无关的涉及个人情感、利益等因素的行为。实践中判断行为人某一行为是属于行使职权的职务行为，还是属于个人行为，不仅应考虑行为的时间、地点，以及行为人实施行为的名义，而且还应考虑行为与职权之间是否存在内在联系，只有综合考虑这些因素，才能正确地判断其行为的属性。如果属于行为人个人行为，对他人造成了人身或财产损害，则国家不负行政赔偿责任。
2.因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。实践中应注意的是，因受害人自己的行为造成的损害，国家不予行政赔偿必须同时具备以下两个条件：一是受害人主观上有故意，且其故意行为是导致行政主体实施侵权行为的直接和全部原因；二是损害的发生完全是受害人自己的故意行为所引起的，国家才不予赔偿。如果部分损害是受害人自己行为所致，部分损害是行政主体违法侵权行为所致，则国家应给予部分赔偿。
3.法律规定的其他情形。这里的“法律”，仅指全国人大及其常委会通过的法律。实践中，如果属于法律规定的意外事件、正当防卫或紧急避险等而造成相对人人身或财产损害的，国家不承担赔偿责任。
此外，根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，国家对受害人遭受名誉权、荣誉权等精神损害的，不承担国家赔偿责任。但赔偿义务机关应当在行政侵权行为影响范围之内，以消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的方式向权利受侵害人承担责任，对造成严重后果的予以精神慰籍。
二、我国行政赔偿范围的缺陷
我国行政赔偿制度建立相比较于西方资本主义国家，其建立的时间较短并且在发展的过程中往往拘泥于现行的社会制度。随着《国家赔偿法》的制定以及修正案的颁布，我国的行政赔偿制度建立并且不断完善，行政赔偿制度不仅为司法实践提供了可操作的法律规范，也对我国公民的人身权利和财产权利起到了保护作用，促进国家机关及其工作人员依法行政，制约了国家对公民的不法侵害。然而同世界主要国家的行政赔偿制度相比较，我国的行政赔偿范围的不足之处日益显见，越来越突出：
（一）自由裁量行政行为
所谓的行政自由裁量权，是指在行政管理活动中，行政主体所拥有的可以根据具体情况和自己的意志自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的权力。它是行政权力的一项重要内容，也是行政机关在行政执法中最广泛、最经常运用的一种权力。美国法学家施瓦茨认为：“自由裁量权的真正含义是指行政官员或行政机关拥有从可能的作为和不作为中做出选择的自由权”，“法律授权必须使行政首长有所遵循，既不能使他逍遥法外，也不能捆住他的手脚，要使规定标准宽到给部长留下足以施展其才能的余地”。可见，自由裁量权的正确运用正是行政权的生命力所在，它是当代科学的、积极服务的行政不可缺少的。但这并不意味着它永远的被合理运用，事实上，行政自由裁量权被滥用的情况也大量存在，而且从其本身来说，也存在着被滥用的可能性。例如，《食品安全法》第八十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，并处2000元以上50000元以下罚款；货值金额10000元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。自由裁量的幅度如此之宽，不得不使人觉得难以掌握。由于相应的法律、法规和规章对行政自由裁量权的约束较小，因此就留下了被滥用的隐患。行政自由裁量权存在的合理性与其被滥用的可能性构成了一对矛盾，为了行政管理的需要，自由裁量权必须存在，但与此同时，由于自由裁量权的“自由度”较大，在实践中常常可能会被滥用，而损害行政相对人的合法权益，所以它也是行政机关与相对人之间产生行政争议的一个重要根源。我国的国家赔偿制度实行的是违法原则，也就是说，国家赔偿责任的根本原因或衡量标准是职务违法行为，而自由裁量行为究竟是属于违法还是不当呢？但是在实践中，严重失当的自由裁量行为同样会造成侵权损害，有的甚至不亚于违法行政行为所造成的损害后果。因此，在行政赔偿制度中不应忽视不当行政行为的侵权损害问题，特别是我国目前行政法的规定过于笼统、自由裁量幅度过宽的情况下，更应注意这一问题。
（二）抽象行政行为
抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象所制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。抽象行政行为可以分为制定行政法规、规章的行政立法行为和制定规章以下的规范性文件的行为。由于行政立法的程序、效力、权限等法律都有明确严格的规定，行政立法又是人民法院裁决行政案件的依据之一，因此，对行政立法行为国家不承担赔偿责任是比较合理的。但是规章以下的规范性文件由于制定的主体众多、程序上缺乏严格的控制，所以在现实中侵害相对人合法权益的情况时有发生。例如，某县人民政府颁布了一个具有普遍约束力的决定，县里统一进行城建规划，凡古楼周围 800 米之内的商店、饭店、公司等一律停业，违者予以行政罚款。事隔两月，县政府又发布一个规范性文件，认为目前县财政紧张，无力进行大规模城建，故撤销前一文件。但两个月的停业经济损失达几十万元以上。试问，县政府的这个红头文件仅仅因为它是抽象行政行为，造成的重大经济损失就可以豁免行政赔偿责任吗？这显然违背法理精神，与行政法所追求的行政效率和保护行政相对人合法权益的宗旨相悖，而且象这样具有普遍约束力的红头文件在某些落后的偏僻地区甚至满天飞。
（三）行政不作为行为
行政不作为是指行政主体依公民、法人和其他组织的合法申请或依职权，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行或不予答复的行为形式。行政不作为也是行政行为的一种，是相对于行政作为而言的。行政不作为违法同样会给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，对于此种损害国家应否承担赔偿责任，在我国的国家赔偿法中尚未做出明确规定。在实践中，行政不作为违法侵害相对方合法权益的情况也时有发生。例如，1991 年 1 月 4 日发生在重庆市綦江县的“虹桥垮塌事件”。修建虹桥工程是綦江县的重点工程，在整个虹桥的修建过程中必须依法经过立项审批、规划设计、工程招投标、质量监督、工程验收等法定环节。这一系列的工作必须由有权行政主体依法做出，但是綦江县的政府及其各职能部门却没有依法采取相应的措施，致使工程成为“豆腐渣”工程，而且虹桥通车前已有群众向政府有关部门提出虹桥有质量问题，有关职能部门仍然没有履行法定职责，致使惨案发生。虽然有关责任人已受到刑事处罚，可是对于死去的人以及受伤的人，他们的损失应由谁承担呢？从以上案件中不难发现，引起纠纷发生的原因都是由于行政主体没有履行法定的职责义务给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害，而受害人又从其他地方得不到赔偿。这类损害是否应由国家赔偿呢？《国家赔偿法》并没有明确规定这些情况可以提起行政赔偿诉讼。
（四）公有公共设施设置和管理瑕疵致人损害
公有公共设施又称公共营造物，指道路、河川、港埠、自来水、下水道、机关办公处所、公共场所等。公有公共设施因设置、管理欠缺而致人损害的，因不属于违法行使职权的问题，没有纳入国家赔偿的范围，而由受害人依照民法通则等规定，向负责管理的企事业单位要求赔偿。所以在司法实践中此类案件往往作为普通侵权案件处理。公共设施致害赔偿应当纳入国家赔偿的范围，这样符合公共服务行政特殊的公法性质，也充分保护了现有法律制度资源。日、德、韩等国家均规定国有公共设施或管理瑕疵致人损害列入行政赔偿的范围。
三、行政赔偿范围的完善
从现行《国家赔偿法》来看，行政赔偿范围明显过窄。为了进一步充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政赔偿范围应在以下几个方面完善：
（一）将严重不当的具体行政行为明确纳入行政赔偿范围
行政机关在行政管理活动中，拥有自由裁量权，可以根据具体情况、在不同的行为种类、幅度之间作出选择，以适应复杂多变的客观情况，更好的执行法律。自由裁量权是国家行使其职能的必要自由，是不可否认的，但是自由裁量权必须有必要的限度，必须按授予这种权力的目的去行使，凡超越自由限度或违背授权目的而滥用自由裁量权造成损害的，国家应当承担赔偿责任。裁量如果其在合理的限度内应认为是合法的，即使造成损害，行政机关也不负国家赔偿责任；如果超出合理限度，违背立法目的，造成行政主体与行政相对方之间明显的不对等，相对方明显受到损害，则构成违法行为，国家应当赔偿。将严重不当的具体行政行为明确纳入行政赔偿范围的必要性主要体现在：第一，“违法”原则的要求。“违法”即应该包括违背法律、法规的明文规定，也应该包括违背法的目的或宗旨。第二，依法行政原则的要求。依法行政的原则要求，行政机关必须严格依法实施其行为，行政机关与行政相对人在法律面前一律平等，行政机关违法也要承担相应的法律责任，相对人的合法权益受到不法侵害时必须获得救济。第四，完善法律责任体系的要求。在一个法治化的国家，各个法律主体的法律责任应当是明确、完备的。国家赔偿法制定的目的也是为国家行政机关及其工作人员提供行为规则，为受侵害人提供救济途径，从而建立起国家机关较为完备的法律责任制度。因此，对这种严重不当的具体行政行为造成的损害，应明确纳入行政赔偿的范围。
（二）将部分抽象行政行为纳入行政赔偿范围
虽然，就目前我国的基本国情、现实状况以及可操作性来看，违法的行政法规、规章要全部纳入行政赔偿范围还不具有可行性。对此，可以考虑先将规章以下具有普遍约束力的决定、命令纳入赔偿范围。这类行政规范性文件是行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。该类行政规范性文件由于制定主体混乱、越权情况严重、程序随意，因而违法现象严重，往往侵犯行政相对人的合法权益。根据我国《行政复议法》规定，在上述行政规范性文件因违法被撤销或改变后，应当赋予因其遭受损害的行政相对人有取得行政赔偿的权利。规章以下的规范性文件违法侵害了行政相对方的合法权益，国家应当承担赔偿责任，但是国家对其承担赔偿责任并不是无条件的，具体而言：第一，该项抽象行政行为已经被确认为违宪或违法。违宪或违法的抽象行政行为会与社会产生强烈的对立和冲突，侵犯行政相对人的合法权益，所以，只有违宪或违法的抽象行政行为才能发生赔偿责任。第二，该项抽象行政行为造成了现实的损害后果。违宪或违法的抽象行政行为并非必然产生损害后果，有时执行中的抽象行政行为有可能不发生损害后果，这时就没有赔偿的必要。
（三）将行政不作为违法纳入行政赔偿范围
目前在国外，建立了国家赔偿制度的国家大都承认了不作为违法的行政侵权赔偿责任。例如，美国《联邦侵权求偿法》第 1346 条规定的美利坚合众国的侵权赔偿范围中有：“因政府官员在他的职务或工作范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为所引起的财产的破坏或损失，人身的伤害或死亡等”。行政不作为违法由国家承担赔偿责任的理由在于：第一，全面落实宪法原则的要求。我国宪法第 41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据上述规定，我国宪法确认了公民有要求侵权赔偿的主体资格和权利。但是现行的《国家赔偿法》对行政不作为违法规定较少。行政不作为违法纳入行政赔偿范围是对宪法原则规定的落实。第二，充分保护公民、法人和其他组织合法权益的要求。从依法行政的角度看，如果行政主体经常怠于履行法定职责，对各类违法行为该制裁的不制裁，对行政相对人的合法权益该保护的不保护，这既不利于维护公共利益，也不利于依法行政。第三，有利于我国国家赔偿制度和行政立法的完善。如果行政不作为行为造成的损害该不该赔没有作出明文规定，就会导致在实践中，对行政不作为行为对相对人造成的损害，应否赔偿，如何赔偿，呈现一个灰色地带，使得这种侵权责任很不完善，这与建立社会主义法治国家不相协调。因此，对行政不作为造成的损害，应明确纳入行政赔偿的范围。
（四）将公有公共设施设置和管理瑕疵致人损害的情形纳入行政赔偿范围
随着政府职能的转变，政府在提供公共服务的同时，损害必然有所增加，所以公有公共设施设置和管理瑕疵致人损害赔偿设立相应的救济制度也是人权保障的落实。将公有公共设施管理瑕疵致人损害纳入行政赔偿范围，理由在于：一是国家财力雄厚，可以避免某些损害后果巨大，而其设置或管理部门物理承担，又缺乏相应的救济措施，由国家承担行政赔偿责任更有利于保障因此情形所受损害的公民的合法权益；二是由国家承担赔偿责任可以避免行政机关规避责任，有利于促进行政机关改进管理水平，加强责任心。因此，对公有公共设施设置和管理瑕疵致人损害，应明确纳入行政赔偿的范围。
四、结束语
总之，随着社会的快速发展，面临众多新情况的出现，我国行政赔偿的范围明显过于狭窄，根据新的情势合理、合法的确定行政赔偿的范围是很有必要的。行政赔偿的范围尽可能的包罗行政相对人因行政权力的行使受到的损害才能从根本上形成权利对权力的制约，最大程度的保障人权。然而，行政赔偿范围的拓展只是一种宏大的描述，同时亦需要相关具体制度的架构和落实，需要进一步对行政赔偿的程序、赔偿标准等制度进行完善，更需要各方面的协作和努力。唯有如此，行政赔偿制度才能在我国法治建设中切实发挥其更大的功效。
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