我国行政赔偿精神抚慰金制度存在的问题及对策探讨

摘要:随着社会文明的进步，精神权利作为人权的重要内容，越来越受到重视。这对行政损害精神抚慰金提出了较高的要求。由于法律供给不能满足法律需求，所以在该领域引发了出现了许多问题。2010年新修改的《国家赔偿法》纳入了万众期待的“精神抚慰金”赔偿方式，弥补了国家赔偿法实施多年以来的一个重要缺失，备受公民关注和学者青睐。但是在我国，行政损害精神抚慰金研究起步比较晚，在研究中存在明显的不足。本文试图对精神抚慰金制度的完善进行分析和研究，但由于篇幅问题，所以笔者选择其中的行政赔偿精神抚慰金制度做详细的分析。

关键词：行政赔偿；精神抚慰金制度；归责原则

一、行政损害精神抚慰金的功能

行政损害精神抚慰金的功能是指实行行政损害精神抚慰金制度以后对社会所应当产生的作用和影响。关于行政精神损害的功能，理论界存在单一功能说，双重功能说，三重功能说。笔者认为，行政损害精神抚慰金作为一项法律制度，具有综合的功能。从整体的情况来看，行政损害赔偿制度的功能主要表现在以下几个方面：

（一）权利救济的功能

权利救济的功能是指当行政相对人的合法精神权益受到国家机关及其工作人员的损害时，由行政主体对行政相对人受到侵害的合法权益给予恢复或者弥补的功能。权利救济的功能主要体现在补偿和抚慰两个方面。从利益平衡观念来看，对一些严重的精神损害，若不予一定物质赔偿，会使权利人拥有的精神利益失衡，单纯的非财产责任方式（赔礼道歉、停止侵害、消除影响、恢复名誉）不足以解决所有问题。金钱作为精神利益的一般尺度，可以作为满足受害人损害赔偿及精神生活的物质手段，其所具有的购买力可以使受害人有所满足而冲销痛苦，也可以为受害人建立一个比较充裕的物质基础，使受害人遭受的痛苦尽量得以恢复，从而使受害人的生活进入有序状态。

（二）惩罚的功能

惩罚的功能是指通过行政损害精神抚慰金使侵权人遭受不利，从而达到对行政主体惩戒的功能。惩戒功能主要体现在两个方面：一是，金钱的支出使加害人物质受损，在心理上产生一种失落感。二是、精神损害赔偿对侵害人来讲是法律上的否定，意味着道德上应该受谴责。法律与道德关系密切，从价值法学的观点上来看，法律只是“义务的道德”（指作为人必须做到的道德，是指人们在行为中的道德），那些随意侵犯他人精神权利的行为，就是对人类普适性道德的违反，普适性道德（普遍道德）是人类维系日常生活秩序，保障人们正常交往的需要。法律是最低的道德，法律上的否定性评价代表着道德的谴责。

（三）公务保护功能

国家公务活动的顺利进行，是一个国家保持社会稳定实现其统治的基本前提之一，行政精神损害制度的公务保护功能主要表现在：首先，由于精神损害制度的存在，因公家公务活动而受到损失的受害人可以通过该制度从国家那里得到相应的赔偿，这样可以消除或缓解国家与受害的行政相对人之间的矛盾和对立，从而防止相对人采取过激的手段阻扰公务活动的正常进行。其次，精神损害制度的存在，对公务员的公务行为造成的损害不由公务员自身承担，这有利于保护公务人员的工作积极性、主动性和创造性。再者，由于精神损害制度的存在，国家必然建立和完善各种规章制度，加强内部监督，加强对工作人员的教育，使其加强自律，预防公务侵权行为。

二、行政损害精神抚慰金的归责原则

归责原则，是侵权行为法的统帅和灵魂，是侵权行为法理论的核心。归责原则除了在理论研究上的重要意义外，在司法实务上，更是处理侵权纠纷的基本原则，尤其是在侵权立法不甚完备的情况下，充分发挥侵权法归责原则的功能，更为重要。

行政损害精神抚慰金作为国家赔偿的组成部分，其归责原则是指确定行政主体侵权损害赔偿一般准则。它是在损害事实发生的情况下，为确定侵却行为人对自己的行为所造成的损害是否需要承担赔偿责任而设立。归责原则是损害赔偿的最重要、最复杂且最基础的部分，对归责原则的认识存在很大的分歧，究竟实行何种归责原则存在争论。在众多的归则原则中，重要的主要是过错原则、违法原则、危险责任原则。

（一）过错原则

所谓过错原则，一般是指致害行为人存在着故意或过失，或者致害行为本身存在着某种欠缺，从而成为承担赔偿责任的根据。正如德国学者耶林所指出：“使人负损害赔偿的，不是因为有损害，而是因为有过失，其道理就如同化学上之原理，使蜡烛燃烧的，不是光，而是氧气，一般的浅显明白。”由于近代国家赔偿责任理论是从民事侵权理论演绎而来的，而过错原则是民事侵权赔偿的主要原则，所以许多国家在确立国家赔偿制度时都援用了该项归责原则。当然，肯定过错原则在国家赔偿制度中地位，最根本的一点还是由其本身的功能和价值所决定的。首先，过错原则可以纠正行政精神侵权行为，可以预防精神损害的发生。过错是对行政机关及其工作人员行为的否定性评价，存在过错就要承担责任，就要接受惩罚，从而达到规范制约行政主体行为的目的，并且能够对以后的行为起到预防的作用。其次，可以确定行政责任，纠正侵权损害。有过错予以赔偿，无过错不予赔偿，这样就界定了国家赔偿的范围，又清楚的界定了受害人应接受救济的范围。再者，过错责任可以较好地解决共同侵权行为和混合过错责任的责任承担的问题。

过错责任原则的性质是主观归责原则，过错原则要求在确定行政精神侵权人的精神损害的赔偿责任时，要依行为人的主观意思状态来确定，而不是依行为人的客观方面来确定。行为人主观上没有可非难性，就不可能承担精神损害赔偿责任。如何确定主观过错，涉及到主观过错的客观化的问题，在民法学领域有主观过错和客观过错之分。主观过错的客观化过程出现的不同的理解。与此相对应，在行政法领域存在主观过错和公务过错之分。主观过错是指行为人主观心理活动，包括故意和过失。公务过错，是指公务行为缺乏正常的标准，不符合一定的模式和标准，具有应受非难性。公务过错着眼于致害行为本身，以行为本身来判断是否有过错，判断过错的标准是可观的，从某种程度上说，公务过错概念与违法性概念趋于一致，当然，公务过错毕竟未超出过错原则的范畴，而公务过错的客观方面不仅涵盖了违法行为，而且还包含了某些合法行为。

（二）违法原则

违法原则，是指以职务违法行为为归责的根本标准，而不问其有无过错，即只要国家机关及其工作人员在执行职务中，违反法律造成他人权益损害的，国家就应该承当责任。有的学者认为《国家赔偿法》采用的是违法原则，该法第 2条规定：“国家机关和国家机关的工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”理由在于：第一，违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则相一致；第二，违法原则简单、明了，易于接受，可操作性强；第三，违法原则避免了主观过错对主观方面认定的困难以及过错违法原则的双重标准，有利于保护相对人的合法权益。

（三）危险责任原则

危险责任原则又成无过错责任，也有的将之成为结果责任原则，它是指只要有损害结果的发生，致害人就要承担赔偿责任，而不问致害的侵权行为是否违法或者有过错，即仅从侵权的公务行为结果着眼，从结果责任出发，实行客观责任。各国规定该原则的同时又对其适用范围有严格的限制，仅将其作为过错原则或违法原则的补充，因此，危险责任在整个规则原则体系中始终处于扶助的或从属的地位。该原则主要适用于公共财产领域造成的危险责任，随着社会的发展，逐渐扩展到公共职业、相邻关系、拒绝执行法院判决和立法等产生的危险责任中。我国《国家赔偿法》没有规定无过错责任。其主要原因是因为没有规定公共设施的设置和管理的赔偿责任，而判决不能执行、立法不能实施执行和相邻关系还没有引起足够的重视。

三、行政损害精神抚慰金的赔偿程序

精神权利是人权的重要内容，行政损害精神抚慰金是保护人权的重要手段之一，是非常重要和必要的。行政精神损害仅有实体法的规定是不完善的，还需要对其运行的程序作出合理的规定，才能充分保证行政相对人精神权利。精神权利不同于物质权利，它的实现不仅要依据一般性的程序，还要根据它的特点来制定高效、便民、成本低廉的程序。

（一）行政损害精神抚慰金赔偿的一般程序

行政损害精神抚慰金作为国家赔偿的一个组成部分，具有和其他种类的国家赔偿相同的特点。所以，关于国家赔偿程序的一般规定当然的适用于行政损害精神抚慰金。比如说，关于提出行政赔偿要件的规定；关于行政赔偿的请求方式的规定；关于提出请求的途径的规定（是单独提出还是一并提出）；关于请求时效的规定等等。

（二）行政损害精神抚慰金赔偿程序几个问题

精神具有不同于物质的特点，结合这些特点，为保障人权，提高行政效率，行政损害精神抚慰金程序应该在以下几个方面做出相应的规定：

1、确立先行处理为必经程序

实践证明，大量的赔偿请求基本可以在行政处理过程中得到解决。有关资料表明，美国大约有 80%至 90%的国家赔偿案件都是在行政机关得到解决的。将先行处理程序作为必经程序，才能发挥先行处理程序疏减法院诉源，提高行政效率，给予行政机关纠正自身违法行为的机会，也有利于有关国家机关引以为鉴自觉地依法行使职权。

赔偿义务机关拒绝赔偿，或自提出请求之日起超过法定期限不处理，赔偿请求人得向法院提起赔偿之诉。

2、行政先行处理程序应该着重突出协商程序

（1）概念和意义

协商程序是指赔偿请求人请求损害赔偿时，与赔偿义务主体就有关赔偿范围、方式和金额等事项进行协商，从而解决或减少赔偿争议的一种程序制度。精神损害是精神活动的损害，会给受害人带来精神痛苦或精神利益的丧失。行政损害精神抚慰金是以给受害人恢复精神创伤创造一个较为舒适的物质环境为手段，达到使受害人精神痛苦减轻，精神利益得到恢复。行政损害精神抚慰金的程序也应该以此目的为核心。在行政损害精神抚慰金程序中突出协商程序不仅可以提高行政效率，更重要的是协商程序可以减弱纠纷双方的对抗性，同时也可以避免了行政相对人精神痛苦的进一步加深，精神利益的进一步的丧失，这有利于精神损害的多途径解决。协商程序不是必经程序，是否经过协商，应该由行政相对人选择。

（2）协商的前提条件

开始协商须以行政行为违法并造成损害后果为条件。表现形式主要有：赔偿义务人与请求人对此无异议；行政行为被复议机关认定违法；行政行为被法院认定违法。

（3）协商的方式

协商应该采取书面形式，即当事人的请求采取书面形式，赔偿义务人的答复也要采取书面形式。

（4）协商的期日与处所

期日是指赔偿义务机关与请求权人及有关人员会合进行协商行为的时间。为了使协商程序能迅速开始进行，赔偿义务机关在接收到受害人请求赔偿的书面通知时，应当指定进行协商的期日，并在协商期日之前的一定期间内送达，以使请求权人有足够的时间作好协商准备。

协商的处所，即地点，一般应在赔偿义务机构所在地进行，如果赔偿义务机构认为在其他处所进行协商更为适当时，也可以在其他处所进行。

（5）赔偿义务机关拒绝赔偿的处理

请求权人请求赔偿义务机关赔偿损害，被请求的机关认为自己不是赔偿义务机关或无义务或因其他理由，拒绝赔偿时，应当在收到请求权人损害赔偿请求书之后的法定期限内（一般十日或者十五日）以书面方式写明理由，予以拒绝，并将书面通知送达请求权人。请求权人在收到书面通知后，可以在法定的期限内向有关赔偿义务机关提出赔偿请求，或者向法院提出赔偿之诉。

3、先行支付精神损害赔偿金

（1）紧急情况下的先行支付

法律规定先予支付的原因多是出于“刻不容缓”，如我国台湾地区《国家赔偿法》第十一条第二项规定，以该法请求损害赔偿，法院的依声请为假处分，命赔偿机关暂先支付医疗费或丧葬费。这一规定与我国《民事诉讼法》第 98 条的立法理由相同。行政损害精神抚慰金金的支付“刻不容缓”时，也应该先行支付。

（2）金额不易确定时的先行支付

精神损害赔偿除了这种情况之外，还存在另一种情况。当具体数额的确定有困难或不易达成赔偿协议时，先按照一个较低的数额给予赔偿，等具体数额确定后在赔偿差额的部分。这样规定与我国《保险法》第 26 条的立法理由相同。规定先行支付制度可以防止精神损害赔偿久拖不决，消除社会不稳定的因素，提高行政效率，还可以为以后剩余问题的解决提供一个和谐的氛围。

4、由中立机构出具精神损害发生证明

精神损害的特征之一就是无形性，这给损害结果的举证带来了困难。在行政纠纷中，行政相对人处于不利的地位，其中之一就是举证上的困难，为协调平衡行政纠纷双方的地位，在行政复议和行政诉讼中加重了在证明行政行为是否合法时行政主体的举证责任。

行政精神损害的认定应该由不隶属于行政体系的中立机构来认定。认定机构根据一系列标准来认定精神损害是否发生，这些标准应该包括行为标准、结果标准、医学标准。只要行政侵权行为达到一定的强度，就认定有精神损害发生，出具书面鉴定书。

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