政府投资项目建设单位提高工程管理水平研究

摘要:当前，我国固定资产投资项目仍然占国内GDP绝大比重，而其中一大块为政府性及国有投资的各类工程项目，其管理模式和方法对投资效益和建设效果的影响极大。本文以泉州某开发区政府投资项目建设单们的管理为实例，介绍了该区指挥部、BT融资、自建等三种政府投资项目建设管理模式，对各种管理模式建设单位从人员配备、工程管理两个方面进行了比较，指出当前政府投资项目及其建设单位管理存在的问题，并就如何做好政府投资工程项目管理，提高建设单位管理水平提出相关建议，对同类开发区项目的建设和管理给予初步借鉴。

关键词：政府投资、建设模式、建设单位、管理水

一、概述

(一)政府投资项目概述

1、政府投资项目的定义

政府投资项目是指利用政府预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。按照建设项目的性质，政府投资项目可分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，如高速公路、港口、发电厂、地铁等是经营性项目，政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等则属于非经营性项目[[1] 参见，刘增桂，政府投资项目管理存在的的及防范对策思考，对策与战略，2007年8月][1]。本文主要谈非经营性政府投资项目建设单位工程项目管理。

2、政府投资项目管理模式

目前，政府投资项目的主要管理方式有以下几种：项目法人型、工程指指挥部型、基建型、专业机构型[[2] 参见，尹贻林，郝建新，政府投资工程项目管理体制改革研究与实践，南开大学出版社，2008年][2]。

(1)项目法人型：即对经营性建设项目实行建设项目项目法人制，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

(2)工程指挥部型：工程指挥部机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。

(3)基建处型：各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。

(4)专业机构型:专业机构型是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。

在市场化不断深化改革和政府职能转变的背景下，为改变政府投资项目“投、建、管、用”不分的状况，项目管理已由过去“一次性业主”的分散式管理模式逐渐向新成立的专门机构转变，并在此基础上进行工程代建制的推广和发展。特别是在新区开发建设，如福建泉州某开发区成立了城市建设发展有限公司，承担政府相关专业建设任务的项目业主，负责政府投资项目的建设管理。

(二)政府投资项目建设单位概述

1、建设单位主要职责

建设单位也称为业主单位或项目业主，指建设工程项目的投资主体或投资者，它也是建设项目管理的主体。主要履行：提出建设规划、提供建设用地和建设资金的责任。一般情况，建设单位对工程建设项目投资的管理应贯穿于工程建设的全过程。其整个过程包括建设工程的立项决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段和项目竣工验收后的运行阶段[[1] 参见，余刚，论建设单位对工程项目投资的管理，职业圈，2007(04)][1]。

2、政府投资项目建设单位及其项目管理特点

作为政府投资项目的建设单位，代表政府把资金投向工程建设市场的人，由于政府投资的特殊性，决定政府投资项目建设单位及其项目管理具有的自身特点。

(1)投资行为的公益性。作为非盈利公益性项目投资者的政府建设单位，代表了公众利益。这些项目往往是国家或区域发展经济必不少的基础设施，关系到投资环境和人民生活的改善。

(2)承担的建设任务重。随着政府投资项目的增多，承担政府投资项目建设任务繁重。可能建设单位的一个管理人员要同时承担三到四个建设项目。

(3)项目建设形式多样。政府投资项目建设模式呈多种多样。目前主要的建设模式有自建模式、委托代建模式、融资代建（B-T）模式、BOT建设模式等等，不同的建设模式下，作为业主的建设单位承担职责和管理内容会有所区别。

(4)项目管理更为严格。政府投资建设项同时接受政府发改、财政、建设、审计、监察等部门的监管，在立项审批、政府采购、项目评审程序、项目管理制度比一般项目具有更严格的管理程序。

(5)存在行政体制影子。由于政府投资项目建设单位为政府成立的国有性质的企业，在人员管理、机构部门设立、机制运作仍然受行政体制制约，必然会对工程项目管理独立性产生影响。

二、政府投资项目建设单位管理实践（以泉州某开发区城建公司为例）

(一)泉州某开发区城建公司相关情况介绍

为适应开发区建设发展需要，开发区成立了区城市建设发展有限公司，承接开发区道路市政项目、房建（安置房）项目、项目地块七通一平等建设任务。

1、公司主要职责

(1)根据区政府的授权，负责区域范围内建设用地收购、储备及开发。(2)负责区域范围内城市基础设施投资建设与管理。(3)负责区域范围内安置房、经济适用房、廉租房工程项目的具体工作。(4)拓展经营范围，通过房地产投资开发、工程咨询服务等不断壮大和积累城市建设资本金。

2、公司内设机构

公司近期下设4个部门，综合部（财务部、经营部）、道路工程部、房建工程部、质量安全部。技术人员渠道有：(1)原先从市国有国有建设公司的技术人员进行调任。(2)向社会公开招考相关专业技术及工作经验的人才。

(二)A项目主干道指挥部建设模式研究分析

1、项目背景及概况

该道路为开发区“五纵五横”路骨架网路的重要组成部分。道路长7.538公里，道路红线宽度68米，双向八车道另加9.5米辅道和3米人行道。按城市快速路标准建设，路面及市政管线一次性实施，路面采用沥青混凝土面层，市政管线包含给排水、电力、电讯和燃气管线等，施工合同总价4.08亿元，资金来源自筹。

由于基础设施先行的要求，开发区成立之前该道路已先进行前期工作。为顺利推动该道路的建设，以市政府名义专门成立了A项目主干道建设指挥部，抽调相关政府部门单位作为推动项目建设的组织机构。指挥部内设综合组、规划设计组、工程技术组、计划财务组、征地动迁组等职能小组。

2、指挥部项目管理模式介绍

指挥部内设综合组主要负责办理项目立项、施工许可证等有关前期报批手续；规划设计组主要负责工程初步设计，施工图设计以及相关规划设计工作。工程技术组主要负责工程建设各方面工作。计划财务组主要负责项目财务管理、资金筹集和财务统计工作。

当前政府投资项目及其建设单位管理存在的问题

(一)政府投资项目管理中存在的问题

1、规划定位不明确、不扎实

一是规划不明确，如先提出50年规划不落伍、后又提出要更高要求，造成优化提升不断，规划工作不断持续。再如某安置小区已经选址确定，土地报批也已批准，又因规划调整重新再选址，影响安置小区建设的推进。二是规划深度不够。很多规划设计不够深入，与实际地理状况未能有效结合和利用，许多细节问题在具体的工程建设过程才暴露，造成变更不断，影响项目管理和进度。

2、决策随意性大，工程盲目投入

新区建设比较热衷于工程大干快上，尽早出形象，盲目追求上档次，忽视以人为本和坚持实际的原则，决策欠科学性。如目前该区2013年政府项目在建和计划开工项目就达153项，列入省市重点项目达50个。开发区城建公司承担56个项目建设管理。政府一些投资项目往往是政府领导说了算，未经过较科学的论证和研究，盲目决策。举个小例子，该区某条已建的城市道路，先是搞好亮化工程，没多久该道路又要拓宽改造，亮化全部作废。

3、决策审批环节流于形式

随着政府投资体制改革，政府投资项目的决策向科学化、规范化发展。目前政府投资项目建议书由符合资质的工程咨询机构编制，并经过可行性研究报告、初步设计和项目概算等环节才获准实施，但投资主管部门最多只能对初步设计是否完整、概算是否合理发表意见，没有项目是否能上马的决定权，多数时候审批环节流于形式，没真正听说过那个项目被投资主管部门否决，不能上马的[[1] 参见，周玲玲，政府投资项目的管理模式研究，浙江工业大学，2010][2]。

4、“三边”工程普遍存在

虽然《建筑法》、《施工许可法》、《招投标法》等法律法规颁布多年，但一些政府投资项目为了出形象、出政绩而抢赶进度，项目先上马，再补前期手续，项目边决策、边设计、边施工的“三边”工程禁而不止。如开发区某多条新建市政道路，用地、林地、海域等尚未报批，前期手续未完成，甚至施工图纸尚未完成，因采取BT代建模式，招标工作和合同未签定，就要求施工单位进场清表施工。这必然会给工程项目管理及工程质量留下隐患。

(二)建设单位在政府投资项目管理存在问题

1、体制机制问题

作为政府部门下属国有企业单位，公司的体制机制受政府行政影响较深。

(1)自主性缺乏，从建设单位运营、人才储备、经费来源到项目具体管理，仍然要事事向主管部门、领导请示，造成自主性不强带来项目管理效率低下。

(2)建设单位承担项目建设任务繁重，专业技术人员不足，管理力量捉襟见肘，一人承担多项目管理必然造成建设单位职责履行不到位。

(3)政府对建设单位投资管理工作的激励力度不足，与同行相比，员工工资及福利待遇较低，不能有效提高建设单位对投资控制工作的积极性。

2、项目管理问题

(1)项目前期工作参与不足。项目前期阶段对整个项目的投资控制至关重要，但建设单位在很多项目没有参与项目前期工作的权利，或认为投资建设都由政府说得算，没有决定权往往造成主动性切入不够。有些项目在施工图设计阶段甚至在施工阶段才介入到项目的投资管理工作中来，从而影响了投资管理工作整体性和连续性。

(2)主观能动性无法充分发挥。按目前的体制，工程投资最终的审核部门在财政或审计，在工程决算审核中，时有建设单位的意见和最终审核部门的意见不统一，甚至会发生最终审核部门推翻建设单位的决定和合同的情况，从而造成建设单位对投资控制工作的主动权不够，使建设单位的主观能动性无法充分发挥。

(3)参建单位问题。如设计院水平有限，设计图纸与现场实际情况不符，工程实施阶段设计变更频繁。对监理单位监理单位尚无合理的奖惩机制，无法激发监理单位投资管理工作的积极性，不能充分发挥监理单位在投资管理上的作用。

(4)建设单位管理人员必须花很多时间和精力到相关协调工作上，从而减少了对工程本身尤其是投资控制方面花费的精力。

(5)采用BT模式建设不好管理。由于BT代建，建设单位只负责前期工作，项目建设过程中无法通过经济手段管理施工进度，也不利于对于管理经验的积累。

四、政府投资项目建设单位提高工程水平措施建议

(一)政府投资项目管理几点思考

政府投资项目管理存在的问题涉及的是政府投资体制的改革问题，是学术研究的热点之一。在这里就与建设单位在工程项目管理关系较大的方面提几点不成熟的措施。

1、进一步规范政府投资项目的决策机制

决策前要经过符合资质、信誉好的工程咨询机构对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大建设项目应经专家评估论证，广泛听取各方面的意见和建议。

2、改进政府投资项目的管理模式

采用BT模式、代建制等做法，积极培育专业项目管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能进行了适当的分离。实践证明，采用代建制有利于发挥专业项目管理机构的优势，提高政府投资项目的管理效益。

3、加强对设计文件的审核工作

相关研究表明，控制项目投资的关键在于设计阶段，政府投资项目应采取各种措施优化设计，如进行各项技术经济指标的对比分析；推行设计监理，通过设计监理，以提高工程设计质量，减少设计变更，建立由于设计原因导致设计变更的奖罚制度。

4、适当放权，给予建设单位充分松绑

政府要项目建设管理要在新区体制上大胆改革创新，政府的许多职能被市场替代的，要充分进行松绑，放权给建设单位，确保建设单位在市场的主动权和参与权。

(二)政府投资项目建设单位几点建议

结合自身工作经验，就提高政府投资项目建设单位工程管理水平提出几个方面的建议。

1、建立健全体制机制

建设单位作为充分参与到市场的项目具体运作主体，必须建立起现代企业管理制度，充分适应市场的要求。体制机制一方面要反映公司的项目管理经营的要求，做到规范化、科学化；另一方面要反映行业法律法规和政府文件的要求。下面主要从企业文化建设和公司标准化管理两方面提出建议。

(1)加强企业文化建设。企业文化是企业不可缺少部分，通过打造企业文化凝聚员工思想观念、打造品牌、体现以人为本理念。尤其要在为员工搭建发展平台及待遇激励体系下功夫，创新创造职位发展机会，提高岗位级别，做到与同行有同等工资及福利待遇水平，以挖掘员工潜能，增强主人翁意识，激发其积极性、创造性和团队精神。

(2)提高管理人员素质。项目管理是一个系统工程，要求建设单位管理人员用系统工程的方法管理项目，打造成为“多面手”。不断进行专业知识提高更新，增强业务素质，做到各专业之间内在关系的融会贯通，同时向职业化的管理者发展，以满足新形势的需要。

(3)完善标准化管理。项目管理水平体现需要管理流程的合理性，一定要建立一套实用的管理流程。通过各项调研活动，对各领域资料进行采集、梳理、汇总、分析，形成体系建设工作建议。根据现行的法律法规和行业标准规范，建立完善以提高质量保障和质量安全为核心的技术标准体系、以优化管理流程和规范工作行为重点的管理标准体系。通过对各岗位工作标准的检查与考核，推动技术标准和管理标准体系的全面落实，不断提升建设单位基础管理水平。

2、重视和加强前期工作

从本文介绍的几种政府建设模式看，前期工作是建设单位必须承担一项目重要职责，要给予重视和加强。

(1)进一步提高项目前期工作重要性的认识，进一步提高认识，解放思想、转变观念、拓宽思路、齐心合力做好项目前期工作。

(2)通过以老带新、经验总结提升成指导手册，并从人际交往能力、沟通技巧能力、处理压力能力、协调解决问题能力努力培养合格的工程项目前期工作人员。

(3)建立领导负责制，加强项目前期工作的指导、协调和检查，及时解决工程项目前期工作要求解决的问题。

(4)加大工程项目前期工作费的投入，不断掌握总结基础资料，作为资源储备，为下次的工程实施创造便利条件。

3、抓好项目管理的几个重点对象

建设单位要通过管理好勘察设计单位、施工单位、监理单位等主要三个项目参建单位，促成良好的相互协作、相互配合关系，使工程建设按既定的目标发展。

(1)勘察设计单位管理。首先要严格按照招投标程序选择有与投资项目相应资质和相应业绩经验的设计单位，避免出现“草台班子”、“挂靠资质”的现象。其次要抓投资控制，建设单位应选派专职造价工程师或丰富经验的造价员跟踪审核设计图纸，从设计源头控制投资额。第三要抓设计质量，设计质量的好坏、设计的深度直接影响现场施工的顺利进行和施工质量，禁止出现套用、移用、电子版、白图的情况，甚至图号、图标、项目名称来不及改动即发往施工单位使用等不负责任的现象。第四要抓进度管理。设计出图的快慢，能否满足现场施工的需求，是影响项目进程的最大因素。根据总体计划要求，要求设计单位排出设计工作进度计划，并使设计进度计划的相应日期比施工进度计划日期有相应的提前量，提供建设单位审图、现场施工会审的足够时间。

(2)施工单位管理。施工单位是建设方选择的项目具体实施者，在工程实施阶段不但要加强施工方管理人员对施工现场的管理，还更应该加强对施工现场工程质量、进度、安全文明等方面的全面控制。质量控制中，应加强施工巡查监督，发现质量问题应该随时指出并纠正。严格要求要求施工企业建立可行的质量保证体系并严格执行。进度控制上，通过把实际进度与进度计划进行比较，从中找出项目实际执行情况与进度计划的偏差，并对产生偏差的各种因素及影响工程目标的程度进行分析与评估，以及组织监理单位、承包商及相关单位，及时采取有效措施调整工程进度计划。政府投资项目特别更要注重安全文明施工，要求施工企业按照国家现行的建筑施工安全、施工现场环境与卫生标准和有关规定并督促施工企业落实安全防护、文明施工措施。

(3)监理单位管理。通过综合评标法选择有品牌、有威信和影响力的监理公司，严格审查监理规划和监理工作实施细则，建立合理的奖惩机制，激发监理单位投资管理工作的积极性，充分发挥监理单位的项目管理的作用。如对工程质量、进度、投资做到有效控制，能对项目设计优化和施工组织管理提出合理化建议，在降低投资和缩短工期方面做出贡献给予一定的奖励，以充分调动提高监理积极性和监理质量。

福建省每年对重点项目参建单位业绩信誉进行评价登记，建设单位要按文件规定的A、B、C、D四个评价等级对参建单位进行严格评价上报，同时作为项目管理的手段，以提升项目管理水平。

4、做好合同管理

建设单位代表政府以项目业主名义进行投资建设，往往是自己进行合同管理，这就要求建设单位要拥有完善的合同管理制度和高水平的合同管理人员。合同洽谈及签订阶段管理要派出既懂工程技术，又懂法律、经营、管理、财务的谈判小组，以招投标文件为依据原则，注重合同内容及有效性审查。项目实施阶段合同管理是项目合同主要环节，要建立科学的合同管理制度，做好合同交底并对建设合同进行动态管理。

五、结论

政府投资项目管理本身正处在改革当中，但“建设、监管、使用”的分离已经是得到广泛一致的认同。具有市场主体地位的、代表政府投资项目业主的建设单位是政府坚定不移推行项目法人制的一种创新方式，必然会随着政府职能转变和市场化改革得到进一步发展。因此，正如本文给的建议，政府投资项目建设单位要不断完善现代企业制度和公司体制机制，主动积极参与项目运作，承担政府在投资项目改革转型出的相关职能，充分利用建筑市场“甲方市场”的优势，发挥好勘察设计、施工、监理等参建单位的作用，真正实现项目预期的经济效益和社会效益，进而为开发区建设提供坚实有力的保障。

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