摘要:最低生活保障制度，作为保障社会稳定的“最后一道安全网”，是中国社会救助体系的基础工程。近年来，全国各地都在积极响应党和国家的号召，积极实施居民最低生活保障制度，完善社会保障体系，为保障人民的根本利益出发。
本文从探寻城市居民最低生活保障制度的产生及必要性入手，分析其面临的挑战及问题，结合嘉善地区城市最低生活保证制度的实施概况，从四个方面探求完善城市居民最低生活保障制度必须处理好的问题，并对完善城市居民最低生活保障制度提出了对策建议。本文通过研究、分析、归纳、总结，力求为科学有效地规范城市低保工作、最大限度地发挥政府的职能，以维护社会稳定、促进产业结构调整，维护好最广人民的根本利益。
关键词：城市居民 最低生活保障制度 问题和对策
一、城市最低生活保障水平概述
（一）城市最低生活保障水平概况
城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”。而根据现阶段我国贫困人口分布的特点，最低生活保障对象主要是以下四类人员：一是无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业保险期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；四是其它原因造成收入低于低保线的居民。我国根据因地制宜的方针政策，对经济发展水平各异的地区由地方政府划定贫困线后制定最低生活保障标准。
（二）城市最低生活保障水平必要性分析
城市最低生活保障制度是现代社会保障制度的一个必不可少的项目，缓解了最困难的社会成员的生存危机。与此同时，城市最低生活保障制度也是实现社会公平、缓释社会风险、深化企业改革的需要。因此，实施城市最低生活保障制度势在必行。
（三）城市最低生活保障水平的主要模式
城市保障制度主要是模式有三种，分别是上海模式、武汉模式、重庆模式。在时间跨度上，上海、武汉、重庆3种制度模式可以说是代表了三个发展阶段的三种比较典型的价值取向。在发展的第一阶段，上海市开始创建这项制度，在很多方面都要“摸着石头过河”，所以采取了慎之又慎的态度。搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题不断解决的创新历程。到了发展的第二阶段，武汉市的做法显然使制度更加简单明了，并且在建立一个欲将全民纳入的制度方面下了功夫。但是改革并不彻底，于是又走向了另一个极端，把相当一部分救助对象又推了出去。到了第三阶段，重庆市的制度才给人们豁然开朗的感觉，真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步伐。这三种制度模式既有区别，又是一脉相承的，没有前者的努力，就没有后者的成功。这反映了各个城市在制度创新方面走过的艰难曲折的路程。
（四）城市最低生活保障水平的问题
1、立法严重滞后
解放以来，随着城市的发展城市贫困成为一大社会问题。到1993年上海率先建立了城市低保制度后，党中央才号召全国各地建立城市最低生活保障制度，但仅为有关政策的制定，然而在立法方面却严重滞后。到1999年9月也就是建国50午后才有了关于城市最低生活保障的法规——《城市居民最低生活保障条例》作为城市居民最低生活保障制度的工作依据。立法滞后，法律法规少是目前我国城市最低生活保障制度建立的—个缺口因地方财政支出困难而停发、减发低保资金等到违规操作现象的出现。
2、低保家庭收入审核难度大
在我国最低生活保障制度实施过程中，出现了“应保未能尽保”和“不应保而保”并存的现象，这是由于低保对象的家庭收入和家庭资产情况缺乏有效的核查手段。譬如在18岁至55岁的男子，18岁至50岁的女子，凡是有劳动能力的人申请低保，在核算家庭收入时，不管该申请人是否失业下岗；无论有无收入，均按照当地最低工资标准对他的收入进行核算。这样使得许多不符合条件的家庭申请了低保，导致许多收入水平低于最低生活保障制度的家庭失去机会而不能享受到低保。
3、低保资金投入严重不足，资金筹措困难
城市居民最低生活保障资金是由地方财政专款专用。保障资金来源于政府财政拨款和社会捐赠资助，其中地方政府是低保资金的主要负责者，而且社会捐赠资助部分占低保资金的比例还微不足道。尤其是中西部地区，贫困面大，地方财力又十分困难的省份，更是困难重重，僧多粥少的现象比较普遍。
4. 低保制度不够完善。
目前的低保资金还只能解决低保对象最基本的吃饭问题，而在就业、就医、子女入学、住房等方面的困难仍然十分突出。除很少部分地区对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外，大部分地区社会救助工作还未得到积极开展。由于没有相应的学杂费减免政策和医疗补助政策等，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学，家庭成员生病无钱医治的现象大有存在。长此下去，低保人员日趋增多，带来了更多的压力，应引起人们的高度重视。
二、嘉善县实施城市居民最低生活保障制度现状
（一）实施城市居民最低生活保障制度的基本情况
嘉善县是浙江省嘉兴市下面的一个行政县。建于明朝宣德五年（1430年），是全国综合实力百强县之一。为了保障本省城乡居民的基本生活，根据国务院1997年发布《城市居民最低生活保障条例》及国家其他有关法律、法规，结合本省实际，《浙江省最低生活保障办法》在省人民政府第57次常务会议审议通过，自2001年10月1日起施行。根据省政府统筹安排，嘉善县实施城市居民最低生活保障制度工作（以下简称”低保工作”）是1997年开始启动的，截至2013年上半年全县低保对象4797人发放生活保障金708.21万元，累计新进低保对象197户325人，注销低保334户618人，动态率达18.69%。 经过lO多年的探索、建立和发展，嘉善县城市最低生活保障制度逐步趋于完善。一是救助范围逐步扩大，从最初对民政“三无”对象的定期定量救勘扩大到对符合条件的下岗、失业人员、农转非人员。二是救助方式不断增多，从传统的生话救助逐步扩大到特困医疗救助、就业救助、教育救组、住房救助和司法救助等全方为救助；三是救助制度逐步形成，从最初各部门的分散救助到形成以基本生活救助为基础、以专项救助为辅助、以社会互助为补充的新型社会救助格局，变传统的分散救助为现代的综合救助，优化了社会救助资源配置。嘉善县城市居民最低生活保障制度的逐步实施，对保障嘉善县居民的基本生活水平，促进社会结构调整起到了十分重要的积极作用。
（二）投入低保资金的情况
《嘉善县城市居民最低生活保障实施办法》第七章中对保障资金作了简要规定：民政部门应于每年年底前提出下一年度保障资金使用计划，经同级财政部门核定并报本级人民政府批准后列入下一年度财政预算，提请本级人民代表大会通过后执行。各级人民政府应严格按照国家和省规定的财政一般预算收入的一定比例，足额安排保障资金预算，并建立保障资金预算自然增长机制。嘉善县采取县、镇两级财政各负担50%。由此可见，嘉善县城市居民最低生活保障资金绝大部分来源于公共财政，这也就意味着对于最低生活保障，公共财政将面临着较大的财政压力。资金对上级的依存度比较大。
（三）申领程序
首先是户主提出申请——“户主向户籍所在地的社区居民委员会提出书面申请，并提供有关证明材料”。其次是社区居委会初审——“对申请人家庭收入和实际生活水平进行初审，将结果在申请人居住地张榜公示；公示5 日后，将申请材料连同公示意见上报乡（镇）人民政府或街道办事处”。再次是街道办事处或乡（镇）人民政府复审——“自收到上报材料之日起5 日内进行复审，并委托社区居民委员会将复审结果在申请人居住地再次张榜公示；公示5 日后，将申请材料连同公示意见上报区民政部门”。最后是区民政部门的审批——“自收到上报材料之日起5 日内，完成对复审结果的审批。对符合条件的，通过社区居民委员会在申请人居住地第3 次张榜公示；公示后5 日内无异议的，发放最低生活保障金领取证和存折；对不符合条件的，出具不予批准享受最低生活保障待遇通知书。”
（四）规范化管理情况
嘉善城市最低生活保障制度实施后，着力加强了对城市低保工作的规范化管理，根据形势发展和低保对象种类的变化，结合国务院《城市居民最低生活保障条例》和2001年制定实施的《浙江省最低生活保障办法》规范化管理。2002年4月，省政府又及时下发了《关于进一步做好城市居民最低生活保障的通知》，在具体实施低保的过程中，正努力严格按照《条例》和《实施办法》规范操作，对所需低保人员实行了三榜公示制，严格家庭收入计算，做到了公开、公平、公正、依法行政、保障了资金的专款专用，保障了资金按时发到低保对象手中。作为主管城市低保工作的民政部门，始终把建立和实施城市居民最低生活保障制度作为中心工作来抓，纳入目标管理。为了使低保工作一开始就走规范化的路子，建立了（市、区）、街道、社区（居委会）三级管理网络，形成了较为完整的配套管理体系。
（五）低保工作管理体系情况
嘉善县民政局信息公开目录中关于县民政局主要职责的规定中第八条明确规定县民政局“负责建立全县城乡居民最低生活保障制度，拟订全县的最低生活保障标准，分配省级下拨和市级保障金；组织检查、监督保障金落实和最低生活保障制度的实施；指导各乡镇最低生活保障制度建设”。同时，各级民政部门还十分注重队伍建设，对基层民政、企业工会、街道和居委会干部普遍进行了业务培训，使从事低保工作的人员掌握政策，了解程序，明确方法，提高了业务素质。特别是国务院提出低保大范围扩面，实现应保尽保的工作任务后，在人少、任务重的情况下，及时抽调人员，克服困难，圆满完成了对低保对象的摸底调查和审核审批、低保对象家庭成员资料刻录光盘的报送工作。在低保对象的资金发放上，90%都是通过街道、乡镇、居委会、企业工会来具体发放。在整个低保实施过程中，由于低保工作人员缺乏、无专项工作经费的问题比较突出。特别是各乡镇低保工作人员严重不足，身兼数职的现象非常普遍。另外民政的工作职能也在不断扩展，近年来，除增加低保工作外还新增了老龄、社区、民间组织管理等工作。同时各乡镇民政部门没有专门的工作经费，加之社区居委会和低保信息网络建设严重滞后，基层低保工作困难多，压力大。
（六）对低保对象的社会救助情况
在实施城市居民最低生活保障制度的实践中，在倍感低保资金严重不足的情况下，积极探索对城市低保对象开展社会救助的方式和途径，取得了一些有益的经验，形成了低保救助为主，临时救济和社会救助为辅的新的工作格局。建立了低保对象助学救助制度、低保对象廉租房救助制度，重病残人员实施特殊医疗制度。对城市低保对象出现的入学、住房、就医、就业等困难，采取多种方式给予了补充救助。
三、嘉善县进一步发展和完善最低生活保障制度
（一）建立综合的最低生活保障制度
综合的最低生活保障制度的提出，是针对现行制度的设计思路比较单一而言的。现行制度主要考虑了救助对象的日常生活问题，但对现代社会中不可或缺的一些基本权利，譬如受教育的权利、健康的权利、居住的权利，等等，可能有所忽视。现代社会救助制度在发达国家的实施已经有一百多年的历史，他们创造了许多很好的经验，我们完全可以学习和借鉴，并根据嘉善县的县情，进一步改进我们的制度。
建立覆盖到村（社区）社会救助信息平台，现已形成了县、镇（街道）、村（社区）“一网覆盖、分级操作”的管理模式。拓展信息平台的功能，操作节点延伸覆盖至104村和46个社区，实施二级审批，三级操作制。由村（社区）负责对救助信息的输入、上报；镇（街道）负责对救助信息的审核；县级部门负责终审。同时，设置合理的使用权限，县级层面的使用权限为全县范围内各项救助业务的审批、资金发放、数据库维护；镇级层面使用权限为查阅浏览本镇范围内困难群众的各项救助业务，以及辖区内救助业务的处理工作。
（二）完善低保制度的社会机制
全面推行基层民主评议制度，全县104村和46个社区全部建立起不少于15人组成的低保民主评议小组，对新申请低保对象进行民主评议。评议小组由村（居）委会干部、老党员代表、村（居）民代表各三分之一组成。低保户要求入保的申请，经低保户民主评议小组按照制度由各村（居）委会评议人员表决，评议结果在各村域内公示无异议后，才可上报当地镇人民政府（街道办事处）审核。同时，每年定期开展低保大核查工作，并对原有的低保对象进行“二次”民主评议，全面提高了低保工作的透明度、公信力。实施低保档案一户一档制度，对全县的低保档案进行全面整理，做到低保申请、审批资料完整齐全，做到一户一档，并将低保对象的医疗、危旧房改造、临时救济等救助资料一并归档保管，确保低保对象资料保存完整。
（三）完善财政拨款制度，确保低保经费
城市最低生活保障所需资金，由县、镇两级人民政府列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用，实行财政专户管理。最低生活保障资金支付，实行财政分级负担：县财政负担50%，镇财政负担50%。财政、审计、监察部门依法监督最低生活保障资金的使用情况。 推行低保救助公示制度，定期对新增和退出低保对象在镇村公开栏和党务公开网上进行公示，主动接受群众监督，确保公开公正。县级监察、财政等部门每半年对镇村低保救助工作进行专项督查，确保低保资金专款专用。
（四）建立健全有效的低保工作体制
坚持每月一审的低保审批制度，镇、村每月了解低保对象家庭情况，及时调整补差，当月低保新增、退出、调整，镇级20日前上报，县级次月1日前完成审批，确保低保金10日前打入低保对象银行卡。建设低保边缘家庭数据库，把高于低保标准150%、200%以下的困难人群分别按照边缘户一类、二类纳入动态管理网络；同时，逐步扩大医疗、住房、教育等社会救助的覆盖面，由过去的基本面向低保家庭逐渐向低保边缘家庭、困难家庭延伸，减少退保对象后顾之忧。
四、嘉善县实施城市居民最低生活保障制度注意和有待解决的问题
1、资金问题突出
当前在实施城市居民最低生活保障制度中最突出、最难解决的就是资金不足的问题。地方财力困难的乡镇，由于低保资金严重不足，导致已保对象补差标准不科学，标准不能及时足额补齐的现象。预计全县提高标准后将有约300多人进入低保范围，失去农业生产条件，政府按有关规定将其农转非，加之户籍制度的改革，由农村到城市上户的人数也在与日剧增，这类人员纳入城市化管理后，如果各级财政对低保资金的安排没有大幅度的增加，众多应保未保人员的基本生活得不到及时的保障，已保人员的低保金不能按时领取，引发的后果难以预料。目前，城市居民最低生活保障资金由中央财政和地方财政各负担一半，嘉善县规定县、街（乡镇）两级财政各负担50%，这个比例对地方财政来说，也许还是有一定的压力的。尤其是在经济发展状况欠佳、大批工人失业沦为城市居民最低生活保障服务对象的年份，这种压力就更大了。
因此，为保障城市居民最低生活保障制度的顺利实施，首当其冲的是依据各级财政的实力合理调整各自所担比例。如省和地方财政的负担比例，可由原来的一半对一半调整为6:4，而嘉善县、街（乡镇）两级的财政也按6：4分担。这样既能让省财政的收入灵活运转，又能适当减轻地方财政的压力。其次，应按照《城市居民最低生活保障条例》的指示精神——“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”，开设专门的城市居民最低生活保障金账户，着力保证保障资金的足额入账，足额发放，专款专用，以减少保障资金在逐级下拨的过程中无形流失。再次，为了减少保障资金在逐级下拨过程中的无形流失，应充分利用银行系统。借鉴国家给农民的补贴方式，为每个保障对象建立专门的补贴账户，每月将补贴资金直接转入到保障对象专门的补贴账户上，缩短资金流转渠道，也减少了保障对象到民政部门领取保障资金的人力、物力消耗，同时，能在一定程度上减少政府部门之间的寻租行为。
2、低保工作人员短缺
在整个低保实施过程中，低保工作人员缺乏、无专项工作经费的问题比较突出。特别是各乡镇低保工作人员严重不足，身兼数职的现象非常普遍。另外民政的工作职能也在不断扩展，近年来，除增加低保工作外还新增了老龄、社区、民间组织管理等工作。同时各乡镇民政部门没有专门的工作经费，加之社区居委会和低保信息网络建设严重滞后，基层低保工作困难多，压力大。近年来，随着政府服务意识的提升和政府行政机构的改革，参与县、街（乡镇）和社区最低生活保障工作的工作人员大部分是通过国家或地方公务员考试招录的，从事城市居民最低生活保障工作的工作人员队伍素质有了很大提高。但这在城市居民最低保障工作中还是不够的。因为城市居民最低生活保障工作面对的主要是享受或希望享受城市民最低生活保障服务的城市低收入或无收入居民。这部分居民由于其经济地位相对较低，在平常的生活、工作或社会人际交往活动中，较一般民众而言，更易产生自卑等负面心理情绪。这对从事城市居民最低生活保障工作的工作人员的素质提出了更高的要求，如果处理得好将有利于城市居民最低生活保障效果的充分发挥和社会的和谐稳定；处理得不好，则容易引起社会隐性矛盾的爆发，影响社会安定团结。这就需要具备足够的此类工作所需理论基础和实践经验的专业工作人员来补充城市居民最低生活保障工作的工作人员队伍。
3、低保涉及面不够完善
目前的低保资金只能解决困难对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面的困难仍然十分突出。除很少部分乡镇对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外。大部分地区社会救助工作开展得还很差。尤其是再就业工作与社会保障工作严重脱节，一些有劳动能力，有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困，但就业无门；由于没有相应的学杂费减免政策，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍；部分低保户家庭成员生病无钱医治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保户住房条件极差，三世同住一间房屋的现象比较普遍。长此下去低对象只进不出、低保人员日趋增多，带来的各种压力相当大，应引起高度重视。因此，要使社会保障体系和城市扶贫及社会救助工作变被动为主动，尤其在低保对象的扶持上实现从输血型向造血型的转变，一是需要继续开展再就业援助活动，不断探索建立政府就业岗位储备制度，将安排下岗职工、失业人员等低保对象就业的任务纳入政府目标考核内容，增强各级各部门对就业工作的责任感和紧迫感；二是对贫困对象家庭中有劳动能力，有一技之长的人员，各级政府和相关部门应广开就业渠道，想方设法提供就业岗位，创造就业机会，实现再就业；三是对有劳动能力但无一技之长的人员，各级政府和相关部门应采取各种方式，集中组织技能培训，使其就业；四是需要由政府提供扶贫开展项目和政策性资金贷款，帮助其发展生产，脱贫致富，走出贫困；五是对无劳动能力，无法实现再就业的贫困对象，政府应全力救助。对各种慈善和城市扶贫等筹集的资金，应统一集中管理，主要用于城市贫困对象，使其科学合理，规范发展。
五、结论
嘉善县城市最低生活保障制度直接关系权限低保工作的健康发展，关系到实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标。我们要了解现实生活中低保制度的有关情况，同时，要研究讨论如何让这项政策落实得更好。因此，对嘉善县城市居民最低生活保障制度存在的问题及对策进行研究，不仅具有一定的理论意义，而且更具有实践意义。
嘉善县的城市居民最低生活保障制度，经过十年的不断发展、不断完善，已基本形成了以低保制度为主体，配套制度和衔接制度为辅助的低保制度体系。但是，我们也应看到，在实践中，低保制度的落实情况与总体目标要求还有差距。通过对嘉善县城市剧名最低生活保障制度整体情况的描述，分析了存在的问题及原因，提出了对策和建议。由于受个人和掌握资料的限制，徐国问题仍有待于作进一步的探讨和研究。本文试图试图从各个角度对嘉善县城市最低生活保障制度的现状进行剖析，分析源于制度层面、观念层面和资源层面等不同方面造成的社会问题。进行制度创新，找到帮组城市贫困群体缓解社会排斥、摆脱边缘地位的新的政策思路，一个积极全面救助制度一定比仅仅发给低保津贴的做法更具有可持续性。
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