社会管理创新视阈下城市管理相对集中行政处罚权的研究

摘要:相对集中行政处罚权是我国行政机构改革的探索与尝试，这项制度取得了一定的社会成效，但也存在执法理念滞后、执法依据混乱等需要改进的问题。破解这些难题，需要从社会管理创新的整体角度对其进行系统反思。本文从树立人本、服务、法治的执法理念，加强制度建设，提高城管执法队伍的素质和水平，科学设定城管职能和行政权力，创新城市管理的参与型、协作型管理方式等方面提出改进建议。

关键词：社会管理创新城市管理相对集中行政处罚权改进建议

一、社会管理创新与行政处罚权的相对集中

（一）社会管理创新的趋势特点

目前，虽已经初步形成了中国特色社会主义社会管理体制，但需要顺应新形势，进一步加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，进一步形成与社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系。[周永康：《加强和创新社会管理建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》2011年第9期.第5页 .] 当前，社会管理创新发展的趋势表现为：

1.社会管理理念的转变

社会管理理念趋向强调人本理念、服务理念、法治理念。人本主义管理观念是20世纪80年代以来风靡全球的一种新型社会管理理念，它的核心在于尊重人、关心人，满足人的合理需要。[邓伟志主编：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年4月，第一版.第160页.]当前，我国社会管理理念正在由片面强调强制管理、单方管理等观念向以人为本、服务为先、依法管理理念转变。各级行政执法机关必须坚持人民主体地位，把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。同时，中国特色社会主义法律体系已经形成，全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下，加强和创新社会管理，必须牢固树立依法管理的理念，加强社会管理领域立法、执法工作，使各项社会管理工作有法可依、有法必依。[邓伟志主编：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年4月，第一版.第6页.]

2.社会管理方式的转变

社会管理方式趋向多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，关口前移、源头治理。[邓伟志主编：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年4月，第一版.第6页.]上世纪80年代，随着经济全球化和政治民主化浪潮的兴起，“公共治理”、“善治”等理论产生，提出了多元的、民主的、参与的和合作的公共治理模式，强调国家与公民社会的互动合作，其实质是公共利益最大化的社会管理过程。一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力。随着新的社会阶层出现，社会利益主体多元化。[万军：《社会建设与社会管理创新》，国家行政学院出版社2011年2月，第一版.第4页 .]当前的社会问题大多属于利益诉求，必须统筹兼顾，尽可能通过平等的沟通、协商、协调、引导等办法进行社会管理。构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的新机制，最大限度地使社会矛盾不累积、不激化。

3.政府权限大小的转变

由“全能国家、单位办社会、整体性社会”趋向“有限政府、多样化的社会”。建国后到改革开放前，我国实行高度集权和计划经济的政治经济体制。有学者称之为“全能国家”。国家在城市主要通过党政机关和企事业单位控制城市居民并为之提供相关服务，人们形象地称为“单位办社会”、“企业办社会”。经过30年的改革开放，政府职能发生重大变化，政府不再全面垄断经济社会资源，整个社会出现经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化，社会结构和人们的思想观念也都呈现多样化特征，国家和社会已由“全能国家、单位办社会、整体性社会”趋向“有限政府、多样化的社会”，政府越来越难以独自承担社会管理的重任。[何增科：《社会管理与社会体制》，中国社会出版社2008年1月，第1版.第9页.]

（二）相对集中行政处罚权的发展

相对集中行政处罚权制度最先发端于联合执法与综合执法的实践。1987 年北京，率先从工商、公安等各行政执法部门和监察、法制等执法监督部门组建了“北京市人民政府联合执法检查队”，进行联合执法活动，查处各类违法行为。[王宝治：《我国相对集中行政处罚权制度存在的问题及对策》，《河北大学学报》2008年，第4期.第25页.]此种执法形式，成效显著，一定程度上解决了“多顶大盖帽管不了一顶破草帽”的怪现象。联合执法、综合执法是相对集中行政处罚权的最初端倪，为相对集中行政处罚权法律制度的出台，奠定了实践基础。1996年《中国人民共和国行政处罚法》的颁布，首次以法律条文的形式对相对集中行政处罚权加以规定。[第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。]

相对集中行政处罚权制度的运作有了法律上的保障，此后，国务院先后发出三个文件以建立和推广相对集中行政处罚权的执法形式，其发展经历了三个阶段：

第一阶段，从 1996 年 10 月到 2000 年 9 月为试点启动阶段。国务院发出《国务院关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》（国发[1996]13 号文件）国务院法制办先后批准了天津、黑龙江等 16 个省、自治区、直辖市启动了相对集中行政处罚权的试点工作。

第二阶段，从 2000 年 9 月到2002 年 7 月为扩大试点范围阶段。国务院发出《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63 号文件）这一阶段，国务院法制办又先后批准了 65 个设区市开展试点工作，并初步统一了试点机构名称及行使的权限范围、内容等。至此，全国大部分省市都已建立了相对集中行政处罚权的试点。

第三阶段，从 2002 年 8 月至今，为推广阶段。国务院发出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发 [2002]17 号文件）根据此文件，各省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，《决定》印发后，各省、自治区、直辖市立即做出响应，制定了贯彻实施意见，使得这项工作在全国范围内“遍地开花”，并由省、市进一步向区、街道延伸。

二、当前我国的相对集中行政处罚权存在的主要问题

相对集中行政处罚权制度从个别城市试点到全国范围内全面推广，这项执法体制改革在实施过程中出现了很多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）执法理念和观念滞后

有的地方重管理轻服务，有的地方只重经济增长不顾生态坏境平衡，有的地方只讲实体不讲程序，有的地方只讲权力不讲责任，有的地方只讲强权压制，不尊重行政相对人的人格尊严以及实体权利、程序权利，简单粗暴执法，野蛮执法，认为只有强制手段才是最能解决实际问题的办法，现在工作开展得不顺利，是因为力度还不够。有的地方执法中只强调单方行政，不讲合作协商，排斥行政相对人的参与，不听取行政相对人的陈述申辩，不依法实施听证，侵害公民合法权益。一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。

（二）相对集中行政处罚权执法依据混乱

相对集中行政处罚权是一项很复杂的改革举措，涉及的部门多、范围广，必须要有相对完善的法律体系、甚至专项立法加以保障。目前，相对集中行政处罚权的立法工作相对滞后，很多地方的执法依据还是 90 年代层级较低的规范性文件，各地方没有对区域性规范性文件及时进行梳理与更新。现有的法规、规章内容上往往互相冲突、缺漏或重复，可操作性差，许多执法人员在适用具体法律条文时存在疑问，甚至无所适从。如同样是在杭州市区占道设摊，《杭州市市政设施管理条例》规定处以100元以上1000元以下的罚款，《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》则规定处以 200 元以上 2000 元以下的罚款。

（三）相对集中行政处罚权的监督体制不完善

相对集中行政处罚权的监督体制很不完善，没有形成有效的监督约束机制，城管打人，暴力抗法，激化社会矛盾的事件时有发生，从一定程度上说来是监督位缺带来的负面结果。从各地相对集中行政处罚的运行情况来看，有权对相对集中行政执法部门的进行监督的主要是本级政府和其自身，立法机关、人民群众没有纳入到监督主体范围，而有权监督的政府往往其监督职能比较宏观，相对集中行政处罚权又是一项非常细微的工作，其作用很难发挥，依靠相对集中行政执法部门自身的监督，其力度有限，很难与有效的外部监督约束机制相比拟，这就导致相对集中行政处罚权执法过程中各类违法行为日益增多，执法人员滥用手中的行政职权，随意行使自由裁量权，导致执法不公激化社会矛盾，甚至发生城管打死人、城管被杀的极端社会事件。

（四）划定城管职责范围的标准模糊，“家丁化”严重

相对集中行政处罚权究竟应在什么领域和事项范围内集中，集中到什么程度，集权的标准是什么？哪些事项可以交城管部门负责，哪些事项可以交由社会组织和私人承担？这些尚无明确的法律规定。[见青锋：《行政处罚权的相对集中 :现实的范围及追问》，《行政法学研究》2009年，第2期.第10页.]实践中做法是五花八门，各地情况不一。虽然国发[2002]17号文件对城管行政处罚权相对集中的标准作了原则规定，但对相对集中行政处罚权的范围和标准规定不明确，在有的地方，城管执法部门正成为市、区、县三级政府或机构的“家丁”，政府随意指挥城管执行各种本不属于城管职责范围内的事务，这些事务有的本应该由公安部门去完成，有的应该由其他行政执法部门去完成。有的地方城管部门大包大揽，成为“二政府”；有的地方城管部门插手很多本应该由社会组织、私人完成的公共服务产品提供事项，导致服务质量和效率低下。对这些问题，很多学者进行了研究，给出了自己的答案，比如，认为集中的范围应该是以关涉城市的市容市貌环境卫生、职能相近、非专业性为核心范围，其他的事项特别是专业性强的则不应该集中。

三、社会管理创新视角下对相对集中行政处罚权的改进建议

（一）树立人本、服务、法治的执法理念

城管执法人员应将为社会弱势群体提供完善的公共服务作为自己的职责。而现行的城市管理模式受到传统观念的驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行动定位在 “如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些违反规定者只是管理的对象，这种错误的思想观念所导致的暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去还会引发更多更大的坚持人本理念，就是城管行政执法机关在实施城管行政执法活动过程中，应当积极增进公民权益，尊重和保障城管行政相对人的实体权利、程序权利，扩大公众参与，充分听取社会公众的意见和建议，与城管行政相对人沟通与合作，采取人性化执法、柔性执法、文明执法方式，侵害公民权益应当依法给予补偿、赔偿。坚持服务理念，城管行政执法应当进行成本和效益核算，遵守法定时限，积极履行法定职责，提高城管行政执法效能，追求合理的经济和社会效益均衡，致力于提供更加便捷、优质、高效的服务。坚持法治理念，就是城管行政执法机关应当尊重和保障人权，坚持依法城管行政、合理城管行政、程序正当、廉洁高效、诚实信用、权责一致，追求公平正义和社会效益，追求形式法治和实质法治的统一。

（二）加强制度建设，完善法律体系

相对集中行政处罚权执法制度的有效运行，必须要有完善的法律体系为保障。制定专门的《相对集中行政处罚法》或者《相对集中行政处罚条例》是历史的必然趋势，但是从目前的情况来看，制定全国统一的法律、法规时机尚未成熟，相对集中行政处罚权实施的时间尚短，还需要更多的积累经验与不断的探索，以寻求最有效的运行模式。本文认为，在完善立法方面，保障相对集中行政处罚权有法可依，有章可循，省级人大及政府的作用不可忽视。各省级人大及政府应当及时对现有层级较低的规范性文件及时进行梳理、修改与更新，避免各规范性文件之间内容重叠或者矛盾，同时各省级人大及政府应当及时总结相对集中行政处罚权工作的经验，在区域立法条件成熟时，针对相对集中行政处罚权进行专项立法，通过地方性法规明确相对集中行政处罚权的目的与宗旨、职责与权限、部门协调、财政制度、管理体制、规范性执法、执法监督以及法律责任等问题。

（三）提高城管执法队伍的素质和水平

相对集中行政处罚权现有执法队伍人员大都由原监察人员、转业军人、公开招考的工作人员三部分组成。行政执法涉及的专业领域广，涉及的法律、法规几百项，对人员的素质要求非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、法规，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，从目前情况看，较大一部分人员素质显然不能完全适应工作需要。提高行政执法人员素质，可以从以下几个方面把握：首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一支知法、懂法、崇尚文明礼貌的执法队伍，从而为城市社会提供真正高质量的文明的服务。

（四）科学设定城管职能和行政权力

社会管理创新要求完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，为此，有必要重新科学合理划分城管职能。国发［2002］17号文件明确规定，实行相对集中行政处罚权的领域，原则上是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，这是确定城管职责范围的核心标准。在此基础上，对于公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，就不要通过城管去解决。要综合考虑市场机制和社会自治的成熟程度，对城市管理和综合执法范围作动态调整，有序推进城管的社会化和市场化进程，通过推行城管公共服务外包、政府购买公共服务、公共服务民营化等方式，提高城管效益。充分发挥城市社区的作用，分担公共治理的职责。同时，要综合考虑城市管理的法定性、公共性、关联性和效率性等因素，遵循规划、建设和管理相互协调发展的原则，适应行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的发展趋势，有加有减，合理确定城市管理执法范围。要上下协同，优化上下职能配置。有的地方市局在对区局的关系上提出用“两把刀加两把米”来协调，“两把刀”就是目标考核、人事安排。“两把米”就是专项经费、业务指导。要统分结合，在强化高位协调的同时，下移城管执法重心。按照城市管理“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系要求，在强化市政府对城市管理高位协调的基础上，逐步建立“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的城市管理格局，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。要优化建设、管理与执法的关系，从源头减少城管执法面临的困难和问题。当前，许多地方城市管理公共设施投入不足，集贸市场、停车场、修车洗车点、废旧物品回收站、垃圾处理厂等公共设施的规划不尽合理，增加了城市管理工作难度，从源头上带来了城市社会管理的矛盾。另外，城市管理与其他行政执法部门信息联络不畅、资源不能共享，相关公安保障机制不够完善，城管执法人员的人身和财产安全隐患问题仍然比较突出，城管执法装备常态更新机制尚未建立起来，对有关行政机关行使的审批权，该取消的未取消，该行使审批权的不积极履行职责等，都导致城管执法作为管理下游面临许多矛盾。此外，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务。

（五）创新城市管理的参与型、协作型管理方式

社会管理创新要求多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，这就要求我们在坚持党的领导、政府负责原则的前提下，积极扩大公众参与支持，建设参与型、协商型城管。要充分发挥国有企事业单位、工青妇等群众组织、基层群众自治组织等的作用，拓宽公众参与渠道，最大限度地争取全社会对城管工作的认同和支持。同时，尊重公众的知情权、参与权和批评监督权，积极推进电子政务建设，依法及时进行信息公开，完善公众参与城市管理的途径，提高城管工作透明度和市民满意度，建设人民满意城管。建设和谐城管，推行精细管理、人性管理、文明管理，综合运用行政指导、行政奖励、行政合同、执法和解等柔性管理方

式，统筹兼顾、协商协调，努力实现合法、合理、合情三者的有机统一。

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